Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 marca 2009 r. (sygn. akt SA/Łd 913/08) po rozpoznaniu skargi S. Z. uchylił decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] października 2008 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.
S. Z. w dniu [...] maja 2007 r. wystąpiła do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z wnioskiem o przyznanie uprawnień przysługujących wdowie po kombatancie - zmarłym J. Z. W uzasadnieniu napisała, iż mieszka w Polsce na stałe od 1994 r., przyjechała z Grodzieńszczyzny "na pochodzenie polskie". Jej mąż, który służył w Wojsku Polskim w latach 1944 -1945 zmarł w 1989 r. Z uwagi na służbę w WP nie uzyskał statusu kombatanta na Białorusi.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił przyznania skarżącej uprawnień określonych w art. 20 ust. 3 w związku z ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t.j. Dz.U. z 2002 r., Nr 42, poz. 371). Na podstawie zaświadczenia Centralnego Archiwum Wojskowego z dnia [...] września 2007 organ ustalił, że mąż wnioskodawczyni, J. Z., pełnił służbę w Wojsku Polskim od października 1944 r. do listopada 1945 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż z uwagi na to, że S.Z. nie pobiera emerytury ani renty, a jedynie zasiłek stały, nie jest możliwe przyznanie jej na tej podstawie wnioskowanych uprawnień.
Skarżąca wystąpiła do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podkreślając wojskową służbę męża w Wojsku Polskim oraz odmowę władz sowieckich na powrót jej i męża do Polski w 1957 r. Wskazała, że przyjechała do Polski w 1993 r., będąc już emerytką. Otrzymała kartę stałego pobytu. Poinformowano ją, iż na obywatelstwo polskie musi oczekiwać pięć lat. Skarżąca wyjaśniła, iż obywatelstwo polskie otrzymała w dniu [...] stycznia 2005 r. Wprawdzie wcześniej wnioskowała o nadanie obywatelstwa, lecz z uwagi na zły stan zdrowia oraz wysokie koszty nie była w stanie dopełnić formalności związanych ze zrzeczeniem się obywatelstwa białoruskiego. S. Z. podniosła również, że jej starania o uzyskanie emerytury były nieskuteczne z uwagi na nieobjęcie skarżącej ustawą o repatriacji z dnia 9 listopada 2000 r. Wnioskodawczyni wystąpiła też do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie prawa do emerytury w trybie art. 82 ustawy o emeryturach i rentach.
Kierownik Urzędu decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2008 r. Organ stwierdził, iż poza sporem pozostaje, że zmarły J. Z. pełnił służbę w Wojsku Polskim w latach 1944 – 1945, jak również, iż S. Z. nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, świadczenia w stanie spoczynku bądź uposażenia rodzinnego.
Na powyższą decyzję S.Z. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Jednocześnie skarżąca wniosła o uznanie jej za repatrianta, przyznanie emerytury oraz uprawnień przysługujących wdowie po kombatancie. Zdaniem skarżącej do naruszenia prawa doszło już w 1993 r., kiedy pod rządami ustawy o obywatelstwie polskim z dnia 15 lutego 1962 r. powinna była otrzymać obywatelstwo polskie z mocy prawa. Uznanie za repatrianta umożliwiłoby skarżącej ubieganie się o emeryturę oraz w konsekwencji o uprawnienia wdowy po kombatancie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Kierownik ponownie wskazał, iż podstawą odmowy przyznania uprawnień S. Z. jest fakt, że nie ma ona ustalonego prawa do emerytury, renty, świadczenia w stanie spoczynku bądź uposażenia rodzinnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 913/08 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...]. Sąd I instancji wskazał, że organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach. W powołanym przepisie ustawodawca przyznaje prawo do świadczeń, określonych w ust. 2 tegoż, wdowom i wdowcom - emerytom i rencistom po kombatantach. Wbrew twierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r., fakt niepobierania renty lub emerytury przez S. Z. nie oznacza braku uprawnień do tych świadczeń kombatanckich. W tym miejscu Sąd wskazał też, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nie odniósł się wyraźnie do powyższego stwierdzenia, uznając jedynie, że brak uprawnień do jednego z powyższych świadczeń uniemożliwia przyznanie skarżącej uprawnień wdowy po kombatancie.
Sąd dalej stwierdził, iż wprawdzie do kompetencji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie należy rozstrzyganie o uprawnieniu do renty czy emerytury, to okoliczności powyższe są stwierdzane przesłankowo na potrzeby spraw rozpoznawanych przez Urząd z tego powodu, że przyznanie uprawnień określonych w ustawie uzależnione jest m.in. od statusu wnioskodawcy. Z uwagi na to, że ustawa o kombatantach nie definiuje pojęć "emeryt" i "rencista", to zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy należy się odwołać do przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.). Wspomniana ustawa określa emeryta jako osobę mającą ustalone prawo do emerytury (art. 4 pkt 1) a rencistę jako osobę mającą ustalone prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy lub do renty rodzinnej (art. 4 pkt 11). Z powyższego jasno wynika, iż nie jest niezbędne pobieranie emerytury lub renty dla przyznania uprawnień, o które ubiega się S. Z..
WSA w Łodzi wskazał następnie, że przepis art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach nie stanowi wprost, iż chodzi o świadczenia emerytalno-rentowe wypracowane w Polsce. Ustawa odsyła jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów o zaopatrzeniu emerytalno-rentowym, a nie wprost i w pełnym zakresie (art. 17 ustawy). Ponadto taka interpretacja przesłanek określonych w art. 20 ust. 3 ustawy nie odpowiada celowi, określonemu w preambule ustawy, z której wprost wynika, iż intencją ustawodawcy jest zapewnienie szczególnej opieki i troski ze strony Państwa tym wszystkim, którzy walczyli o wolność i suwerenność Polski oraz osobom, które z powodu polskości cierpiały represje. Jest faktem historycznym, że wiele z tych osób po zakończeniu II wojny światowej bez swojej woli pozostało poza obszarem oddziaływania polskiego prawa, co utrudniało nabycie stosownych uprawnień. Przyznanie prawa do określonych świadczeń emerytom i rencistom związane było z pewnością z większą troską o osoby, które właśnie ze względu na status emeryta czy rencisty znajdują się w trudniejszej sytuacji socjalnej niż ogół społeczeństwa. To zaś nie zależy od rodzaju systemu emerytalnego, któremu podlegają.
Z tych wszystkich względów, w ocenie sądu, kwestia, czy skarżąca podlega polskiej ustawie emerytalnej, nie ma pierwszorzędnego znaczenia dla oceny zasadności jej żądań. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego spowodowało nieprzyznanie wnioskodawczyni uprawnień i powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca w toku postępowania sądowego przedłożyła dokumenty, potwierdzające jej uprawnienia emerytalne przed przyjazdem do Polski, z uzasadnień decyzji nie wynika jednak, czy były one przedmiotem badania przez organy. Stwierdzono, że urząd dostrzegł w pewnym zakresie wyjątkowo trudną sytuację skarżącej, podejmując próbę ustalenia możliwości uzyskania przez nią innych świadczeń.
Należy jednak mieć na uwadze, iż skarżąca, posiadająca obywatelstwo polskie i przebywająca w Polsce stosunkowo niedawno, powinna otrzymać od organów administracji publicznej wszelką pomoc w uregulowaniu swej sytuacji prawnej. Nie znalazło to jednak wyrazu w ustaleniach organu.
Kierownik Urzędu dopuścił się zatem naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w następstwie czego nie wyjaśnił należycie istotnej okoliczności faktycznej (praw emerytalnych skarżącej) oraz nie dokonał oceny materiału dowodowego. Zgodnie z treścią art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać w szczególności, oprócz innych istotnych elementów, również uzasadnienie faktyczne i prawne.Tymczasem w uzasadnieniach decyzji obu instancji organ ograniczył się do powtórzenia treści wniosku S. Z., iż pobiera ona zasiłek stały a następnie na tej podstawie odważył się ocenić, że skarżąca nie spełnia żadnej przesłanki z art. 20 ust. 3 ustawy, która uprawniałaby ją do uzyskania wnioskowanego świadczenia.
Uchybienia powyższe winny zostać wyeliminowane przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, stosownie do rozważań zawartych we wcześniejszej części uzasadnienia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył, reprezentowany przez pełnomocnika, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 20 ust. 3 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t.j. Dz. U. z 2002 r., Nr 42, poz. 371 ze zm.) - dalej: "ustawa o kombatantach"- w zw. z art. 4 pkt 1 i 11 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. 2004 r. Nr 39 poz. 353 ze zm.) — dalej: "ustawa o emeryturach" — polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, iż S. Z. mimo, iż nie jest emerytką w rozumieniu powyższych przepisów, spełnia warunki dla uzyskania świadczeń wdowy — emerytki po kombatancie, w sytuacji, w której wskazane przepisy uniemożliwiają przyznanie jej tego rodzaju uprawnień.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie od S. Z. na rzecz Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
W uzasadnieniu wskazano, że należy podzielić przyjęty w orzecznictwie sądowym pogląd interpretacyjny, dotyczący art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach, który sprowadza się do tezy, że uprawnienia wdów (wdowców) po kombatantach mają charakter pochodny, a zatem uzależnione są od uprawnień pierwotnych przysługujących zmarłemu współmałżonkowi. Niewątpliwie z tego punktu widzenia przesłanka "pozostawania po kombatancie" jest spełniona w stosunku do S.Z.. Poza sporem jest, potwierdzona stosownym zaświadczeniem Centralnego Archiwum Wojskowego okoliczność, iż mąż wnioskodawczyni J. Z. pełnił służbę w Wojsku Polskim od października 1944 r., do listopada 1945 r., a zatem, gdyby żył, przysługiwałby mu status kombatanta.
Zdaniem skarżącego organu, przy wykładni pojęcia "emeryt" należy odwołać się do ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wyraźne odesłanie w tej kwestii zawiera również art. 17 ust. 1 ustawy o kombatantach. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o emeryturach, "użyte w ustawie określenie "emeryt" oznacza osobę mającą ustalone prawo do emerytury, zaś według pkt 11 określenie "rencista" - osobę mającą ustalone prawo do renty. Ustawodawca wprowadził w ustawie o emeryturach dystynkcję między dwiema sytuacjami prawnymi, co oznacza, że czym innym jest "ustalenie prawa do emerytury (renty)", a czym innym "nabycie uprawnień do tych świadczeń".
Odróżnić należy sytuację "ustalenia prawa do emerytury lub renty", stwierdzonej (in concreto) deklaratoryjną decyzją organu emerytalno-rentowego od sytuacji "spełnienia warunków wymaganych do uzyskania emerytury lub renty" (in abstracto). Przyjęcie odmiennego rozumowania (tj. iż emerytem lub rencistą jest osoba, która jedynie spełni warunki niezbędne do przyznania emerytury lub renty) prowadziłoby do sytuacji niedopuszczalnej ze względów kompetencyjnych (ustrojowych), a nadto szczególnie trudnej z powodów ściśle praktycznych, w której organy administracyjne lub sądowe na gruncie postępowań prowadzonych przed tymi instytucjami wszędzie tam, gdzie ustawodawca posługuje się pojęciem "emeryt" ("rencista"), byłyby zmuszone przesłankowo ustalać, czy w danym przypadku doszło do nabycia prawa do emerytury lub renty przez zainteresowaną osobę (stronę).
Autor skargi kasacyjnej podał dalej, że z materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego nie wynikało, aby S. Z. wylegitymowała się jakimkolwiek dowodem ustalenia jej prawa do emerytury lub renty w wyżej wskazanym rozumieniu, bowiem pobiera ona jedynie zasiłek stały oraz starała się w trybie art. 82 ustawy o emeryturach o przyznanie jej emerytury w trybie szczególnym - w drodze wyjątku, tj. bez spełnienia warunków ustawowych.
Odnosząc się do kwestii, czy przepis art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach w zw. z art. 4 pkt 1 i 11 ustawy o emeryturach wiąże status emeryta (rencisty) z nabyciem świadczeń emerytalno-rentowych w Polsce, czy też w grę mogą wchodzić uprawnienia emerytalne (rentowe) nabyte poza granicami RP, Kierownik Urzędu podzielił pogląd, iż miarodajnym jest uzyskanie statusu emeryta (rencisty) w rozumieniu polskiego systemu emerytalnego. Wskazano przy tym, że art. 17 ust. 1 ustawy o kombatantach odwołuje się w kwestiach szczegółowych do polskiej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
Skarżący kasacyjnie podał dalej, że zawarte w art. 17 ustawy o kombatantach odesłanie do stosowania przepisów o zaopatrzeniu emerytalno-rentowym potwierdza, iż pojęcie "emeryta" ("rencisty") należy rozumieć na gruncie ustawy o kombatantach analogicznie jak na gruncie ustawy o emeryturach (czyli jest to osoba, mająca, na gruncie polskich przepisów emerytalnych, ustalone prawo do emerytury lub renty). Jest to tym bardziej zasadne, iż wypłaty świadczeń dla kombatantów i wdów dokonują organy emerytalno-rentowe działające co do zasady na podstawie polskiej ustawy o emeryturach i rentach z FUS.
Ponadto stwierdzono, że odwoływanie się przez Sąd I instancji do preambuły ustawy o kombatantach oraz obowiązku wspomożenia najbiedniejszej grupy społecznej, jakimi są emeryci, stanowi działalność prawotwórczą, nie mającą nic wspólnego z wykładnią przepisów prawnych (co najwyżej jest wykładnią praeter legem). Jak stwierdzono, w tym kontekście nie można byłoby również postawić tezy, iż w systemie prawnym istnieje luka prawna, bowiem przepisy ustawy o kombatantach wraz z przepisami o zaopatrzeniu emerytalnym współtworzą spójny system wsparcia kombatantów i innych uprawnionych osób. Jedyną możliwością przeforsowania poglądu reprezentowanego przez WSA w Łodzi jest interwencja ustawodawcy celem wypełnienia ewentualnej luki aksjologicznej.
Skarżący kasacyjnie wskazał też, iż w toku postępowania administracyjnego wnioskodawczyni nie przedłożyła żadnych dokumentów wykazujących, iż była emerytką przed przyjazdem do Polski (niezależnie od okoliczności, iż dowód ten nie zmieniłby, w świetle całego powyższego wywodu, stanowiska organu administracyjnego). Jakkolwiek podnosiła ona takie twierdzenia, jednakże na tę okoliczność nie przedłożyła żadnego materialnego dowodu. Uczyniła to dopiero w postępowaniu sądowym, więc niezrozumiały jest zarzut, iż Kierownik nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. Z. wniosła o jej oddalenie, odwołując się do argumentów podnoszonych w skardze oraz wskazując na fakt, iż organ nie żądał od niej dokumentacji dotyczącej nabycia przez nią uprawnień emerytalnych przed przyjazdem do Polski.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do unormowania art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze.
Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd, określić ich charakter jako przepisów postępowania lub prawa materialnego oraz zamieścić uzasadnienie uchybień zarzucanych sądowi.
Zarzut skargi kasacyjnej, skierowany na naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 20 ust. 3 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o kombatantach, nie jest trafny. Przepis ten uzależnia prawo do pobierania określonych w art. 20 ust. 2 tej ustawy świadczeń od posiadania przez wdowę po kombatancie statusu emeryta, rencisty, osoby pobierającej uposażenie w stanie spoczynku lub uposażenie rodzinne po kombatantach i innych osobach uprawnionych. Wskazany w ramach tego zarzutu związek tego przepisu z art. 17 ust. 1 ustawy o kombatantach polega natomiast na odpowiednim zastosowaniu do ustalania wysokości świadczeń z art. 15 i art. 16 ustawy oraz w innych sprawach nieuregulowanych w ustawie o kombatantach przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin.
Odpowiednie zastosowanie w ocenie strony skarżącej kasacyjnie polega na przyjęciu do kwalifikacji stanu faktycznego w niniejszej sprawie administracyjnej pojęcia "emeryt" na gruncie art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, przez które należy rozumieć "osobę mającą ustalone prawo do emerytury" oraz pojęcia "rencista" na gruncie art. 4 pkt 11 ustawy o emeryturach, przez które należy rozumieć osobę, mającą ustalone prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy lub do renty rodzinnej". W efekcie tego przyjęcia, ograniczającego powyższe statusy do osób, które mają ustalone prawa, należało skarżącej odmówić żądanych uprawnień z powodu nieustalenia przez polski organ emerytalny (rentowy) powyższych uprawnień.
Strona skarżąca kasacyjnie wskazuje przy tym w podstawach skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji w sposób nieuzasadniony przyjął, że w rozumieniu powyższych przepisów skarżąca, mimo, że nie jest emerytką, spełnia warunki dla uzyskania świadczeń wdowy. Już na wstępie analizy argumentów skargi kasacyjnej należy wskazać, że z lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd bezpośrednio wskazał zarówno, że skarżąca nie jest emerytką czy też, że spełnia warunki dla uzyskania świadczeń wdowy. Z uzasadnienia tego wyroku wynika natomiast, że Sąd przyjął, iż fakt niepobierania renty lub emerytury nie oznacza braku uprawnień do tych świadczeń kombatanckich (s. 3 uzasadnienia). Nie są to stwierdzenia równoważne, w związku z czym nie można przyznać przymiotu zasadności tak sformułowanemu zarzutowi skargi kasacyjnej już z powodu nieprawidłowego określenia treści rozumowania Sądu, ujawnionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Intencją Sądu I instancji, co jednoznacznie wynika z treści sentencji oraz z końcowej oceny (s. 5 uzasadnienia), było bowiem wskazanie na potrzebę zbadania statusu skarżącej jako emerytki mimo braku ustalonych praw emerytalnych przez polski organ emerytalny oraz w konsekwencji orzeczenia na tej podstawie o uprawnieniach określonych w art. 20 ustawy o kombatantach.
W ocenie Składu Orzekającego zarzut skargi kasacyjnej nie jest zasadny przede wszystkim dlatego, że skarżący organ nie wskazuje żadnego przepisu prawnego, z którego wynikałoby, że prawo do emerytury, uzasadniające przyznanie uprawnień wdowy po kombatancie, musi być ustalone przez polski organ emerytalny. Argumentacja organu, iż wynika to z art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach w zw. z powołanym wyżej art. 4 pkt 1 ustawy o emeryturach nie zasługuje na akceptację. Strona skarżąca trafnie wprawdzie wskazuje na potrzebę odwołania się do ustawy o emeryturach a także na znaczenie zwrotu "ustalanie prawa do emerytury" w odróżnieniu od innych powiązanych z nim terminów, ale nie wykazuje, z czego wynika, że to ustalenie ma mieć postać decyzji polskiego organu emerytalnego. Nie może być argumentem przesądzającym o konieczności przyjęcia takiego ograniczenia, powszechny w ramach krajowej praktyki prawodawczej, fakt powołania się w art. 17 ust. 1 ustawy o kombatantach na polską ustawę o emeryturach.
Przyjęcie przez Skład Orzekający powyższej argumentacji pozwala na uznanie rozumowania wskazanego w uzasadnieniu Sądu I instancji za prawidłowe. Wiąże się to z akceptacją tezy, wyrażonej w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 grudnia 2002 r. (III RN 57/02), podnoszącej, iż "uprawnienia wdowy po kombatancie, jakkolwiek pochodne od statusu męża, powinny być oceniane z uwzględnieniem jej osobistej sytuacji prawnej" (OSNP 2004/2/24). Nałożenie tej tezy na powyższe argumenty wskazuje, iż wobec niekwestionowanego faktu służby męża wnioskodawczyni w Wojsku Polskim w latach 1944-1945, jej sytuacja osobista, wiążąca się najpierw ze wspólnym po wojnie przebywaniu z mężem w ZSRR na Białorusi, z której wnioskodawczyni już po śmierci męża w 1989 r., przyjechała do Polski w roku 1993, gdzie otrzymała kartę stałego pobytu, ale nie otrzymała obywatelstwa polskiego aż do roku 2005, w związku z czym nie została objęta ustawą o repatriacji, powoduje, że fakt nieustalenia jej praw do emerytury przez organ polski wymagał, w ramach także oceny jej osobistej sytuacji, ustalenia czy skarżąca ma ustalone to prawo na Białorusi.
Konieczność uwzględnienia sytuacji osobistej wskazuje także na możliwość wykorzystania argumentacji celowościowej przy wykładni art. 20 ust. 3 ustawy. Odwołanie się do preambuły, wskazującej na cel zapewnienia szczególnej opieki i troski ze strony państwa tym wszystkim, którzy walczyli o wolność i suwerenność Polski, wiąże tę opiekę i troskę z osobami w tych ramach działającymi. Rodzaj podmiotów ustalających uprawnienia emeryckie dla wdów po takich osobach jawi się tu jako kwestia zupełnie drugorzędna, zwłaszcza, że nie może budzić wątpliwości skala trudności i niedogodności dla skarżącej wynikająca z jej losów powojennych. Także zatem odwołanie się do aksjologii, leżącej u podstaw tej ustawy powinno kierować uwagę organów administracji na nieograniczanie zakresu uprawnienia tam, gdzie to ograniczenie nie wynika bezpośrednio z tekstu aktu normatywnego (co ma miejsce w przypadku art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach), a ponadto, gdzie takie ograniczenie nie odpowiadałoby argumentacji celowościowej ustawy o kombatantach, odwołującej się tak do jej aksjologii jak i sformułowań preambuły.
Niezasadnie zatem strona skarżąca kasacyjnie traktuje odwołanie się przez Sąd I instancji do powyższej argumentacji jako wykładnię praeter legem czy też jako wypełnienie luki aksjologicznej. Rozumowanie takie, wskazujące na potrzebę ostrożności przy sięganiu po argumenty celowościowe i aksjologiczne, mogłoby być trafne przy wykładni przepisu konstruującego obowiązek adresata (nakaz lub zakaz). Nie jest natomiast zasadne, w ramach rozumowania przeprowadzonego powyżej, w sytuacji wykładni przepisu art. 20 ust. 2 ustawy, który konstruuje, aktualizujące się przy spełnieniu określonych warunków, uprawnienie dla wdowy po kombatancie.
Argumentacja organu, iż skarżąca nie przedłożyła żadnych dokumentów wskazujących iż była emerytką przed przyjazdem do Polski nie jest trafna o tyle, że to organ, prowadząc postępowanie dowodowe, powinien był zażądać takiej dokumentacji (która zresztą w aktach sądowoadministracyjnych się znajduje i mimo, że skarżąca się na nią powoływała, nie była przedłożona, gdyż organ jej nie zażądał), aby należycie ustalić i ocenić stan faktyczny sprawy. Organ przyjąwszy, że nie może to mieć wpływu na jego rozumowanie, takiej dokumentacji nie zażądał i nie włączył jej do materiału dowodowego, przyjmując iż i tak nie miałoby to znaczenia dla końcowego stanowiska organu administracyjnego i wykładni art. 20 ust. 3 ustawy.
W świetle argumentacji przedstawionej powyżej, nie można przyjąć zasadności tezy o braku wpływu takiego dowodu na treść rozstrzygnięcia, co powoduje, że za trafną należy uznać ocenę sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Dopiero po ponownym zbadaniu uprawnień emeryckich wnioskodawczyni organ będzie mógł w oparciu o pełną podstawę prawną orzec o jej uprawnieniach na gruncie art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach.
Naruszenie to, mimo, że nie stanowiło przedmiotu zarzutu kasacyjnego, zostało wskazane w toku niniejszej argumentacji Składu Orzekającego, bowiem pojawiło się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a ponadto wiąże się bezpośrednio z nietrafnością zarzutu błędnej wykładni art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach. Prawidłowa wykładnia tego przepisu zakłada bowiem uwzględnienie ustalonego w ramach tych działań organu statusu emeryta, niezależnie od miejsca i porządku prawnego, w jakim to ustalenie miało miejsce, do określenia i przyznania uprawnienia płynącego z tego przepisu. Sąd I instancji zasadnie zatem wskazał, iż organ błędnie ustalił, iż brak ustalonego prawa do emerytury w Polsce oznacza brak spełnienia, wynikającego z tego ustalonego prawa, warunku do przyznania uprawnień z art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną.