Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wa 1418/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. O. (skarżący) na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2017 r., [...] w przedmiocie nieodpłatnego przyznania na podstawie art. 118 ust. 2a w zw. z art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2019 r., poz. 299 ze zm.) prawa własności do gruntu działki nr [...] obręb [...], gm. [...].
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu:
- - na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), dalej "p.u.s.a.", w związku z art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej "k.p.a.", w zw. z art. 35 § 1-3 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. i art. 79 § 1 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie wskutek błędnej wykładni prawa i wadliwe wykonanie kontroli działalności organu pod względem jego zgodności z prawem i uznanie, że organ ten nie pozostawał w stanie bezczynności oraz zaniechanie zbadania skargi w zakresie przewlekłości postępowania, a w konsekwencji brak oceny, czy była to bezczynność lub przewlekłość o charakterze kwalifikowanym oraz nieprzyznanie określonej sumy pieniężnej wedle uznania sądu, stanowiącej zadośćuczynienie za niewydanie przedmiotowej decyzji w terminie oraz niewydawanie w przeszłości w ustawowym terminie aktów administracyjnych (decyzja, postanowienia, zaświadczenie), co dla zaskarżonego organu stało się już regułą;
art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 35 § 1-3 k.p.a. i art 36 § 1 k.p.a. poprzez brak wnikliwej i wszechstronnej analizy i oceny działań organu prowadzącego sprawę w kontekście zasad i szczegółowych ww. unormowań procedury administracyjnej, a co za tym idzie, wadliwe ustalenie stanu faktycznego polegającego na przyjęciu, że w sprawie nie miała miejsca bezczynność i postępowanie nie było prowadzone w sposób przewlekły, co w rezultacie doprowadziło do bezzasadnego oddalenia słusznej skargi, mimo oczywistego przekroczenia ww. ustawowych terminów przy wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r.;
- - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.:
art. 12 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 6, art., 7, art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE. C.2007.303.1) w związku z art. 35 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne ich zastosowanie, wskutek wadliwej kontroli oraz błędnych i wybiórczo dokonanych ustaleń faktycznych i oddalenie zasadnej skargi na bezczynność organu.
W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, względnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu skarżący zarzucił sądowi I instancji niedostateczną, powierzchowną, wybiórczą ocenę działań organu w niniejszej sprawie. Podniósł, iż skoro sąd I instancji rozpoznał skargę na bezczynność i przewlekłość w ramach jednego postępowania sądowego, to z mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. powinien dokonać kontroli obu stanów tj. bezczynności i przewlekłości postępowania. Wyjaśnił, że wprawdzie sąd wskazał w sentencji wyroku, że rozpoznał tylko skargę na bezczynność, jednakże uznając skargę za zasadną, dokonał kontroli w zakresie bezczynności i przewlekłości postępowania.
Skarżący kasacyjnie stanął na stanowisku, iż po wpłynięciu do organu w dniu [...] maja 2019 r. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3504/18 oraz akt administracyjnych w dniu [...] czerwca 2019 r. organ odwoławczy, aby pogodzić ekonomikę procesową z wywiązaniem się z obowiązku nałożonego przepisem art 35 § 3 k.p.a. powinien niezwłocznie, ale skutecznie podjąć określone precyzyjnie działania, stosując możliwie najprostsze środki do wyjaśnienia niezbędnych okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących inwestycji drogowej na działce nr [...]. Zaznaczył, że przedmiotowa sprawa jest nadzwyczaj prosta do wyjaśnienia. Podniósł, że przesłanie kluczowych dokumentów (czynność materialno-techniczna) – w jego ocenie – powinno nastąpić w terminie 7 dni, gdyż sytuację tą należy traktować analogicznie do uzupełnienia braków formalnych, które w postępowaniu administracyjnym uzupełnia się zwykle w terminie 7 dni.
Skarżący podniósł, że przedłużenie tego terminu do 21 dni nie znajduje racjonalnego i prawnego uzasadnienia. Jednocześnie wskazał, iż w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. okres 21 dni wyznaczony organowi I instancji dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych związanych z inwestycją drogową nie podlega odliczeniu w myśl art. 35 § 5 k.p.a. W jego ocenie wskazany w cytowanym przepisie termin jest terminem maksymalnym dla uzupełnienia materiału dowodowego i zarazem wydania określonego aktu administracyjnego.
Skarżący kasacyjnie wskazał, że stan działki nr [...] został ustalony za pomocą zdjęć i jako niepodważalny dowód przesłany organowi odwoławczemu przy wniosku z dnia [...] czerwca 2019 r., zatem nie było potrzeby uzupełniania materiału dowodowego w tym zakresie.
Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia data sporządzenia dokumentu, lecz istotne jest nadanie go w placówce pocztowej. Zauważył, iż wprawdzie organ odwoławczy w pierwszej kolejności we własnym zakresie podjął działania wyjaśniające (jeszcze przed zwrotem akt) zwracając się pismem z [...] maja 2019 r. do Wójta Gminy [...] o nadesłanie dokumentów potwierdzających stan faktyczny i prawny działki w zakresie zrealizowania na gruncie drogi publicznej, jednak nie sprecyzował dokładnie jakich dokumentów żąda oraz nie zakreślił żadnego terminu ich doręczenia. Takie działanie organu odwoławczego zaś, wbrew twierdzeniom sądu I instancji, jednoznacznie wskazują na działanie pozorne, nieefektywne z góry obliczone na przewlekłość postępowania. Podniósł również, iż wskazanie na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. jako przyczyny przedłużenia postępowania urlopu wypoczynkowego członka-sprawozdawcy Kolegium, czy też dni wolnych od pracy, tj. przyczyn zależnych od organu, absolutnie nie pozwala na przyjęcie, że nie dopuścił się on bezczynności lub przewlekłości postępowania.
Odnosząc się do kwestii przeprowadzonych oględzin na działce nr [...] skarżący podniósł, że zostały one przeprowadzone z naruszeniem art. 79 § 1 k.p.a. w związku z art. 85 § 1 k.p.a., gdyż nie został on o nich zawiadomiony. Ponadto w jego ocenie biorąc pod uwagę, iż jest to już piąta sprawa na bezczynność SKO oraz dziesięcioletni okres toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, wyłącznie za przyczyną organów orzekających w sprawie, jego wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej jako środka mającego zdyscyplinować organ wydaje się być uzasadnione i racjonalne, a wręcz konieczne, zwłaszcza, że w rozumieniu art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. dla przyznania określonej sumy pieniężnej skarżącemu tytułem zadośćuczynienia lub wymierzenie organowi grzywny, nie jest konieczne stwierdzenie kwalifikowanej bezczynności organu. Podkreślił przy tym, że organ notorycznie nie rozpoznaje spraw w ustawowym terminie, celowo dopuszcza się bezczynności, a także celowo wydaje akty administracyjne z błędami, aby w ten sposób przedłużać postępowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzają do wykazania, że sąd I instancji niesłusznie uznał, iż organ nie pozostawał w stanie bezczynności, zaniechał zbadania skargi w zakresie przewlekłości postępowania oraz nie zasądził sumy pieniężnej na rzecz skarżącego.
Przypomnieć należy, że jak ustalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z akt przedmiotowej sprawy wynika, że wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt Il OSK 3504/18 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej skarżącego, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 256/18 oraz zaskarżoną decyzję Kolegium w punkcie 2 dotyczącym odmowy przyznania uprawnień do gruntu działki nr [...] z obrębu [...] gmina [...]. Wyrok ten doręczono organowi odwoławczemu [...] maja 2019 r., zaś akta administracyjne zostały zwrócone temu organowi [...] czerwca 2019 r. Wskazać należy, że [...] maja 2019 r. – a zatem jeszcze przed zwrotem akt sprawy - SKO zwróciło się do Wójta Gminy [...] o nadesłanie dokumentów potwierdzających stan faktyczny i prawny działki nr [...], w szczególności w zakresie dotyczącym zrealizowania na gruncie drogi publicznej.
Skarżący wnioskiem z [...] czerwca 2019 r. zwrócił się o przeprowadzenie dowodu ze zdjęć na okoliczność ustalenia statusu działki nr [...] z obrębu [...], gm. [...]. SKO mając na uwadze wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2019 r., w szczególności dotyczące zbadania istnienia drogi publicznej na gruncie oraz decyzji oddającej drogę, jako obiekt budowlany do użytku, a także istnienia uchwały zaliczającej sporny teren do dróg publicznych, uznało, że nie może swojego rozstrzygnięcia oprzeć jedynie na dowodach (fotografiach) przedłożonych przez skarżącego. Zostało ono bowiem zobligowane rozstrzygnięciem sądu do uzyskania informacji od organu pierwszej instancji oraz Wójta Gminy [...].
W związku z brakiem odpowiedzi na pismo skierowane do Wójta, SKO w trybie art. 136 k.p.a. zwróciło się pismem z [...] czerwca 2019 r. do Starosty [...] o przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia stanu faktycznego i prawnego działki nr [...], w szczególności w zakresie dotyczącym zrealizowania na gruncie drogi publicznej, w terminie 21 dni. Pismo to zostało doręczone Staroście [...] czerwca 2019 r. W dniu [...] lipca 2019 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Następnie [...] lipca 2019 r. SKO zwróciło się do Starosty o zwrot akt sprawy wraz ze zgormadzonym materiałem dowodowym w dodatkowym postępowaniu wyjaśniającym lub udzielenie informacji o stanie prowadzonego postępowania wyjaśniającego.
Również [...] lipca 2019 r. organ skierował do skarżącego pismo informujące go, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie, podając przyczyny jako przyczynę zwłoki nienadesłanie akt przez Starostę [...] i wskazując, że załatwienie sprawy nastąpi do [...] września 2019 r. Pismem z [...] lipca 2019 r. skarżący wniósł ponaglenie, zaś w dniu [...] sierpnia 2019 r. do SKO wpłynęła skarga na bezczynność. Z akt sprawy wynika, że również [...] sierpnia 2019 r. do organu odwoławczego wpłynęły dokumenty nadesłane przez Wójta, zaś dzień później Starosta nadesłał materiał dowodowy zgromadzony w dodatkowym postępowaniu wyjaśniającym wraz z aktami sprawy. [...] sierpnia 2019 r. do organu wpłynęło stanowisko skarżącego, natomiast decyzją z [...] sierpnia 2019 r. uchylił on decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2017 r. i przyznał skarżącemu nieodpłatnie nieruchomość gruntową oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Opisane powyżej okoliczności nie były kwestionowane przez skarżącego.
Stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w cytowanym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie zaś z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z treści art. 35 § 5 k.p.a. wynika natomiast, że do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Tym samym ewentualne przedłużenie postępowania spowodowane koniecznością przeprowadzenia postępowania może uwolnić w konkretnym przypadku organ od zarzutu bezczynności, nawet jeśli doszło do przekroczenia terminu określonego art. 35 k.p.a., ale tylko w sytuacji, jeżeli organ wykaże się określoną aktywnością w zakresie tych uzgodnień. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
W tych okolicznościach za niezasadny uznać należało zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 35 § 1-3 k.p.a. i art 36 § 1 k.p.a. Przypomnieć należy, że rozpoznając ponownie niniejszą sprawę organ był związany wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2019 r., tym samym zobowiązany on było do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, w tym zebrania stosownych informacji od innych organów, przeprowadzenia oględzin nieruchomości i jednoznacznego wyjaśnienia, czy na spornej nieruchomości urządzony został pas drogowy. Skoro zaś jak wskazano powyżej do terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 k.p.a. nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, to rację ma sąd I instancji, że w niniejszym postępowaniu organ nie dopuścił się bezczynności, ani też nie prowadził postępowania przewlekle.
SKO podjęło bowiem pierwsze czynności zmierzające do załatwienia sprawy [...] maja 2019 r., a zatem jeszcze przed zwrotem akt administracyjnych z sądu, które to wpłynęły dopiero [...] czerwca 2019 r. Istotnie, na co wskazywał również sąd I instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób nie uznać, że okres opóźnienia od [...] czerwca 2019 r. do [...] sierpnia 2019 r., tj. okres, w którym Starosta prowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, był spowodowany przyczynami niezależnymi od organu odwoławczego.
Nie sposób pominąć również, że organ stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy i w tym terminie wydał decyzję kończącą postępowanie. Odnośnie zaś do wyznaczonego Staroście terminu 21 dni na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego podzielić należy stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, iż był on uzasadniony rodzajem czynności, jakie miał podjąć ten organ. Czynności te bowiem obejmowały nie tylko, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, nadesłanie uwierzytelnionych odpisów decyzji, ale również oględziny.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1-3 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. i art. 79 § 1 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. wskazać należy, że również on nie mógł okazać się uzasadniony.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Natomiast treść art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do jednoczesnej oceny czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Pojęcie bezczynności zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36.
Przewlekłość postępowania rozumiana jest natomiast jako stan, w którym organ nie załatwia sprawy w terminie, zaś podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 k.p.a. lub mają charakter czynności pozornych - nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Tym samym z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. "Przewlekłe prowadzenie postępowania" oznacza bowiem prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny (wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych) powodujący, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę, wynikającą z istoty sprawy.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w przypadku skargi na przewlekłość postępowania (bezczynność organu) sądu zobowiązany jest prześledzić w sposób skrupulatny czynności dokonanych przez organ w celu załatwienia sprawy, w której prowadzone jest postępowanie. W tym celu zasadne jest przeprowadzenie analizy w zakresie zasadności i terminowości podejmowanych czynności w aspekcie realizacji zasady szybkości postępowania, zaś jej wynik powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że w zaskarżonym wyroku sąd I instancji przedstawił chronologicznie wszelkie czynności podejmowane przez organ od doręczania mu odpisu wyroku w sprawie o sygn. akt Il OSK 3504/18 z uzasadnieniem do wydania decyzji z [...] sierpnia 2019 r. Jednocześnie wyjaśnił, że podjęte przez organ czynności wykluczają jego bezczynność. Ponadto wskazał, że czynności te były zasadne i wykonane terminowo, zatem nie sposób uznać, że organ naruszył zasadę szybkości postępowania. Skoro zaś organ nie dopuścił się zarzucanej mu bezczynności ani też nie prowadził postępowania przewlekle, to tym samym nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające zasądzenie na rzecz skarżącego summy pieniężnej.
W świetle przedstawionej wyżej argumentacji za nieusprawiedliwiony musiał zostać uznany także zarzut naruszenia art. 12 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 6, art., 7, art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej w zw. z art. 35 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na postawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.