Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia [...] listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 194/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] znak: [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie przesunięcia słupa linii 0,4 kV z działki o nr ewidencyjnym [...] na działkę o nr ewidencyjnym [...], położoną w W.D, gmina Z..
Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.
Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łowiczu umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przesunięcia słupa linii 0,4 kV z działki nr [...] na działkę nr [...] jako bezprzedmiotowe.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. W. i T. W. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy pokreślił, iż niniejsze postępowanie dotyczy przesunięcia słupa linii 0,4 kV. Organ podał, iż z materiału dowodowego zebranego w rozpatrywanej sprawie wynika, że wykonawca przeprowadzający modernizację sieci elektroenergetycznej 0,4 kV w miejscowości W. D., samowolnie, bez uzgodnienia z inwestorem – Zakładem Energetycznym Łódź – Teren S.A. w Łodzi, dokonał przesunięcia słupa nr 13 linii 0,4 kV z działki nr [...], stanowiącej własność J. K., na działkę o nr ewidencyjnym [...], będącą własnością E. i T. W. Jednakże po powzięciu wiadomości o tym fakcie przez inwestora, przywrócony został stan sprzed przebudowy. Przestawienie słupa na pierwotne miejsce odbyło się w dniu [...] czerwca 2005., co wynika z Karty Pracy na ten dzień.
Powyższe potwierdza także wycinek mapy zasadniczej, na której naniesiona jest uwaga uprawnionego geodety, iż "położenie słupa niskiego napięcia nr 13 pozostaje bez zmian w stosunku do pierwotnej dokumentacji z roku 1973 na dzień 15.07.2005r." Organ wskazał, że pismo E. i T. W. z dnia [...] czerwca 2005 r., wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] czerwca 2005 r., a zatem już po przywróceniu słupa do pierwotnego położenia. W tej sytuacji - w ocenie organu odwoławczego – brak jest podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego, wobec czego dalsze prowadzenie przez te organy postępowania administracyjnego byłoby bezprzedmiotowe.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli E. i T. W., wskazując, iż w sytuacji, w której doszło do rażącego łamania prawa budowlanego, istnieje podstawa do ingerencji organów nadzoru budowlanego. Ponadto skarżący podali, iż ta sprawa nie zakończyła się na dwóch samowolach, a organy budowlane wszczęły postępowanie w tej sprawie w dniu [...] listopada 2005 r. wyrażając w tym samym czasie zgodę na kolejne przestawienie słupa, co – zdaniem skarżących – kłóci się z prawem budowlanym. Zdaniem skarżących samowolne przesunięcia słupa linii 0,4 kV nr 13, zostały sztucznie podzielone przez organy nadzoru budowlanego na dwa odrębne postępowania administracyjne, mimo iż dotyczą tego samego obiektu, miejsca i tych samych uczestników.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia [...] listopada 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu z dnia [...] listopada 2007 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że zasadniczym problemem przy badaniu legalności działań organów administracji w niniejszej sprawie jest relacja pomiędzy analizowanym postępowaniem, a postępowaniem odrębnym, także dotyczącym przesunięcia przedmiotowego słupa linii 0,4 kV, zakwalifikowanym przez organy nadzoru budowlanego jako sprawa prowadzonej przebudowy sieci elektroenergetycznej 0,4 kV (...) i dokonanego przesunięcia słupa linii 0,4 kV z działki o nr ewidencyjnym [...], na działkę o nr ewidencyjnym [...]. Ponieważ organy nadzoru budowlanego nie wskazały w oparciu o jakie materialnoprawne regulacje z zakresu prawa budowlanego sprawę tę prowadziły, to zdaniem Sądu rozważenia wymaga czy w niniejszym postępowaniu nie ma tożsamości podmiotowej i przedmiotowej ze sprawą prowadzoną w przedmiocie prowadzonej przebudowy sieci elektroenergetycznej 0,4 kV (...) i dokonanego przesunięcia słupa linii 0,4 kV z działki o nr ewidencyjnym [...], na działkę o nr ewidencyjnym [...].
Sąd stwierdził, że nie można rozstrzygnąć powyższego problemu, gdyż organy nadzoru budowlanego nie przedstawiły w jaki sposób dokonały subsumcji określonego stanu faktycznego do norm z zakresu prawa budowlanego, i które z tych norm stanowiły podstawę do wszczęcia oraz prowadzenia niniejszego postępowania. Sąd uznał także, że oceniając legalność działań administracji nie jest kompetentny do tego, aby dla wskazanego przez organy przedmiotu sprawy nazwanego "przesunięcie słupa" odszukać stosownej regulacji prawnej, która nie tylko uzasadniałaby podjęcie działań przez organy nadzoru budowlanego, ale dodatkowo usprawiedliwiałaby prowadzenie wobec tego samego przedmiotu i z udziałem tych samych stron dwóch oddzielnych postępowań administracyjnych.
Ponadto zdaniem Sądu nieudowodnione są twierdzenia organów obu instancji, iż ostateczne posadowienie słupa odpowiada jego położeniu z 1973 roku, a więc z okresu budowy przedmiotowej linii energetycznej. Tak długo, jak akta postępowania nie będą zawierały materiałów źródłowych, w oparciu o które powyższa teza będzie mogła zostać zweryfikowana, tak długo aktualny będzie zarzut dowolności dokonanego wnioskowania organów. Sad pokreślił, iż w tym zakresie organy dopuściły się istotnego naruszenia przepisów o gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego (art. 7, art. 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, iż organu nadzoru budowlanego nie określiły w żaden sposób materialnoprawnej podstawy prowadzonego przez siebie postępowania w sprawie przesunięcia słupa linii 0,4 kV z działki o nr ewidencyjnym [...] na działkę o nr ewidencyjnym [...] położoną w W. D. oraz wadliwe przycięcie przez Sąd I instancji, że w postępowaniu administracyjnym naruszono przepisy o gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego, tj. art. 7, art. 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a., podczas gdy analiza materiału jednoznacznie wskazuje, że organy administracyjne należycie i wyczerpująco zgromadziły oraz oceniły materiał dowodowy i dokonały skutecznej subsumcji stanu faktycznego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgromadzony w obydwu postępowaniach administracyjnych materiał dowodowy wykazał, iż dokonano trzykrotnego przesunięcia wyżej wymienionego słupa linii energetycznej. Roboty budowlane wykonane w miesiącu marcu 2005 roku i czerwcu 2005 roku są przedmiotem niniejszego postępowania prowadzonego pod sygn. [...] zakończonego wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w Łowiczu decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. oraz zaskarżonej decyzji. Natomiast trzecie przesunięcie słupa dokonane zostało w dniu [...] grudnia 2005 r. i było przedmiotem odrębnego postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu prowadzonego pod sygn[...] i zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że nie ma przepisów prawnych, które zobowiązywałyby organ nadzoru budowlanego do łącznego rozpoznania trzech stanów taktycznych.
Podkreślił, że miały one miejsce w różnym czasie, a ponadto trzecie przesunięcie słupa nastąpiło – jak wynika z dotychczas zgromadzonego materiału – jedynie w obrębie działki nr [...] stanowiącej własność J. K. W ocenie organu dowód w postaci wycinka z mapy zasadniczej z adnotacją geodety, iż położenie słupa pozostaje bez zmian w stosunku do pierwotnej dokumentacji, był wiarygodny i dokonując oceny, wobec braku innych wniosków dowodowych, brak było podstaw do poszukiwania materiałów źródłowych.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu.
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach wskazanych przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny bierze z urzędu pod rozwagę jedynie kwalifikowane wady postępowania sądowego wymienione w art. 183 § 2 cyt. ustawy. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z wymienionych w tym przepisie przesłanek, wobec czego kontrola sądu kasacyjnego ograniczać się będzie jedynie do zbadania zasadności zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi postawiono bowiem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i b/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a. sprowadzający się do błędnego przyjęcia przez sąd, iż organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły sprawy w wyczerpujący sposób czym uchybiły wskazanym wyżej przepisom postępowania administracyjnego.
Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, zawarta w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z zasady tej wynika dla organu administracyjnego obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą w celu trafnego zastosowania właściwego przepisu prawa. Zawarty w tym przepisie nakaz uwzględnienia przez organy administracji zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu stron wyklucza jednostronne prowadzenie tego postępowania.
Z kolei zamieszczona w art. 77 § 1 k.p.a. regulacja zapewnia realizację wskazanej wyżej zasady zobowiązując organy administracji publicznej do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i rozpatrzenia go.
Wbrew zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzeniom rację należy przyznać Sadowi I instancji, że przedstawione wyżej wymogi nie zostały w niniejszej sprawie spełnione. Sprawa samowolnego przestawienia przedmiotowego słupa nie została bowiem wyjaśniona w dostateczny sposób.
Z protokołu oględzin z dnia [...] marca 2007 r. wynika, iż nadal sporną pozostaje kwestia posadowienia przedmiotowego słupa. Ze złożonych do tego protokołu przez E. W. oświadczeń wynika, iż w dniu [...] grudnia 2005 r. słup ponownie usytuowany został, wbrew jej woli, na należącej do niej działce. Podkreślić należy, że kontrolowana przez Sąd decyzja wydana została na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wskazany wyżej przepis zezwala organom na wydanie decyzji o umorzeniu prowadzonego postępowania jedynie w sytuacji gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Przestaje istnieć stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji w oparciu o konkretny przepis.
W niniejszej sprawie okoliczności sprawy wskazują, że w dalszym ciągu istnieje przedmiot sprawy. Nadto strony domagają się rozpoznania ich wniosku dotyczącego samowolnego przestawienia słupa na ich działkę. Ewentualny brak podstaw do uwzględnienia ich żądania zawartego we wniosku stanowi podstawę do wydania decyzji odmawiającej i nie uzasadnia umorzenia postępowania. Wprawdzie z akt sprawy, w szczególności z uzasadnienia kontrolowanych decyzji zdaje się nie wynikać aby sprawa ponownego posadowienia słupa na działce nr [...] była przedmiotem odrębnego postępowania - zgodzić się jednak należy z Sądem I instancji, że sprawa w tym zakresie winna zostać wyjaśniona, bo może to doprowadzić do wydania dwóch orzeczeń w tożsamej sprawie.
Z wymienionych wyżej przyczyn zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły zostać uwzględnione, wobec czego na zasadzie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.