Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 15 stycznia 2020 r., IV SA/Po 954/19 oddalił skargę A.O. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z 20 września 2019 r. nr WOA.7722.192.2019.JG w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB) postanowieniem z 9 sierpnia 2019 r. znak NB.7360.117.2019, działając na podstawie art. 61a oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., odmówił A.O. wszczęcia postępowania administracyjnego, o którego zainicjowanie tenże zwrócił się podaniem z 9 lipca 2019 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, PINB wyjaśnił, że wnioskodawca ww. podaniem wystąpił o przeprowadzenie kontroli i wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zgodności realizacji inwestycji drogowej i wodno-kanalizacyjnej prowadzonej na ulicach: [...] w K. Jakkolwiek składający wniosek pozostaje współwłaścicielem działki nr ew. [...], przylegającej do ulicy [...] w K., tym niemniej sieci (kanalizacyjna i wodociągowa) objęte przebudową na podstawie wydanej przez Starostę [...] decyzji zostały zaprojektowane w drodze (ulicy) bez powiązania z przyległymi działkami budowlanymi.
Zdaniem organu, nie sposób uznać, aby budowa lub przebudowa sieci, która posadowiona jest na działce pod powierzchnią gruntu, wpływała na sposób korzystania z nieruchomości wnioskodawcy. Oczywisty brak przymiotu strony będący negatywną przesłanką do wszczęcia na wniosek A.O. postępowania w sprawie wykonywanych robót budowlanych skutkować musiał, jak wskazał PINB, odmową uwzględnienia zgłoszonego żądania, stosownie do art. 61a § 1 k.p.a.
W toku postępowania zażaleniowego WWINB postanowieniem z 20 września 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu tego aktu organ stwierdził, że podziela w całości ustalenia przyjęte w sprawie przez PINB. WWINB przywołał treść art. 28 i art. 61a § 1 k.p.a., wskazując, że wykazanie prawa własności działki sąsiadującej z terenem, na którym jest realizowana inwestycja, nie przesądza o istnieniu interesu prawnego. Interes prawny powinien być bezpośredni, konkretny, indywidualny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny oraz znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych.
A.O. wniósł skargę na powyższe postanowienie WWINB, zarzucając mu naruszenie art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżącego organy nadzoru budowlanego obu instancji popełniły błąd subsumcji, niewłaściwie uznając, że stan faktyczny przyjęty w sprawie upoważnia do odmowy wszczęcia postępowania.
W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że kontrolowane postanowienie WWINB odmawiające wszczęcia postępowania odpowiada prawu. Sąd I instancji wskazał, że w świetle jednolitego orzecznictwa sądowego art. 61a § 1 k.p.a. może stanowić prawidłową podstawę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na brak legitymowania się przez wnoszącego podanie przymiotem strony tylko wówczas, gdy ów brak jest oczywisty. Oczywistość ta albo będzie wynikać już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo zostanie stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej.
Sąd przypomniał, że skarżący powołał się w swoim podaniu na okoliczności związane z jego sferą prawną, a mianowicie na fakt bycia właścicielem stacji paliw położonej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, przez którą to stację, z uwagi na sposób organizacji robót, zmuszeni byli przejeżdżać "objazdem" kierowcy. W związku z tym organ I instancji musiał podjąć pewne czynności wyjaśniające, które nie ograniczyły się tylko do ustalenia, jakich działek ww. żądanie dotyczyło, lecz także, jak można wnioskować z treści motywów postanowienia PINB, obejmowały w szczególności analizę odnośnego, znajdującego się w zasobach PINB pozwolenia na budowę i zakresu robót wykonywanych na jego podstawie. Z tego względu nie sposób zasadnie twierdzić, że w kontrolowanym przypadku można mówić o "oczywistym" braku interesu prawnego po stronie wnioskodawcy. Naruszenie przez organ w kontrolowanej sprawie art. 61a § 1 k.p.a., jak zauważył Sąd I instancji, nie mogło mieć jednakże istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem należy podzielić stanowisko organów obu instancji, że okoliczności, na które powoływał się skarżący, stanowią wyłącznie o jego interesie faktycznym a nie prawnym.
Sąd I instancji przypomniał, że skarżący nie jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym) żadnej z działek, której dotyczyło pozwolenie na budowę i przez które przebiega droga, jak i przebudowywana sieć kanalizacyjna czy wodociągowa. Zgodzić się należy z organami nadzoru budowlanego, że sam fakt przylegania działki drogowej, w obrębie której budowana lub przebudowywana jest sieć kanalizacyjna czy wodociągowa, do działki wnioskodawcy nie przesądza o posiadaniu przezeń przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym takich robót (budowy/przebudowy). Odnosząc się do argumentacji skarżącego, że w czasie wykonywania robót tymczasowy ruch odbywał się okresowo przez jego nieruchomość, Sąd wskazał, że jedną z istotnych cech interesu prawnego jest jego "aktualność". Fakt, że w przeszłości pojazdy w związku z realizacją spornej przebudowy czasowo poruszały się przez nieruchomość skarżącego (ogólnodostępną: stację paliw) nie oznacza, że obecnie ma on interes prawny w żądaniu kontroli tychże robót.
Sąd podkreślił, że nie pozostały w kontrolowanej sprawie żadne okoliczności do wyjaśnienia, ani dowody do przeprowadzenia. W szczególności żadnych takich twierdzeń i dowodów nie zaoferował skarżący, i to pomimo że to na nim – jako na podmiocie, który powołuje się na swój interes prawny mający legitymować go do udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym – spoczywał obowiązek wykazania tego interesu.
A.O. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości. Skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:
- 1) art. 61a § 1 k.p.a. polegające na jego zastosowaniu, Sąd I instancji w sposób nieuprawniony bowiem przyjął, że żądanie z 9 lipca 2019 r. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną;
- 2) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., polegające na przekroczeniu uprawnień z niego wynikających, Sąd I instancji w sposób nieuprawniony bowiem przyjął, że badając samą tylko kwestię odmowy wszczęcia postępowania, był uprawniony jednocześnie do badania przesłanek do umorzenia postępowania;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy w toku postępowania ww. przepisu k.p.a.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, oświadczając, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 2 grudnia 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.
Podstawę prawną wydania postanowienia poddanego kontroli Sądu I instancji stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu wyrażający się w wymogu przeprowadzenia wstępnej analizy podania wnioskodawcy pod kątem ocenienia podmiotowej i przedmiotowej dopuszczalności drogi administracyjnej. Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania z tego powodu, że podmiot składający wniosek nie jest stroną postępowania może nastąpić wówczas, gdy okoliczność ta jest oczywista i jej ustalenie nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego. Oczywistość tego rodzaju, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, powinna wynikać zatem bądź z treści podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, bądź też powinna zostać stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej, do którego wpłynęło podanie.
Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie nie mogło prowadzić do wszczęcia postępowania w dacie wpłynięcia podania (por. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 188).
Sąd I instancji niewadliwie w rozpatrywanej sprawie przyjął, że zaskarżone postanowienie WWINB odpowiada prawu, przy czym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocenę tę Sąd I instancji powinien był powiązać z uznaniem oczywistego braku interesu prawnego skarżącego w prowadzeniu w sprawie postępowania naprawczego (art. 50-51 p.b.), przez co podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. jako niezasadny nie mógł doprowadzić do podważenia wyroku oddalającego skargę.
Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pomimo, że zdolność do występowania w postępowaniu jest uzależniona od zgłoszenia odpowiedniego żądania procesowego, to nie może ulegać wątpliwości, iż wpływ na jego skuteczność ma istnienie skonkretyzowanej normy prawa materialnego, z której dany podmiot może wywodzić dla siebie określone prawa lub obowiązki. Cechami interesu prawnego są jego indywidualność, konkretność, aktualność, jak też obiektywna sprawdzalność. Jego istnienie znajdować musi ponadto potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu administracyjnego prawa materialnego kształtującego daną sprawę administracyjną.
Jeżeli odnieść powyższe warunki do okoliczności zaistniałych w rozpatrywanej sprawie, to w ramach wstępnego badania interesu prawnego skarżącego w żądaniu uruchomienia postępowania PINB mógł stwierdzić, że żądanie to pochodzi od podmiotu, który nie może zostać uznany za stronę w sprawie, skoro treść wniesionego podania z 9 lipca 2019 r. w oczywisty sposób nie dawała podstawy, by uznać, iż skarżący domaga się w nim konkretyzacji swoich praw i obowiązków w ramach postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 50-51 p.b.
Należy przypomnieć, ze skarżący w podaniu z 9 lipca 2019 r., powołując się na art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81, art. 83 ust. 1, art. 84 i art. 84a p.b., sprowadził swoje żądanie wyłącznie do wystąpienia o przeprowadzenie przez PINB kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego przy wykonywaniu robót budowlanych związanych z przebudową sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej, czemu towarzyszyło wnioskowanie o wszczęcie i przeprowadzenie "w interesie publicznym" postępowania administracyjnego "adekwatnego do stwierdzonych nieprawidłowości". Co przy tym istotne, ani w treści podania z 9 lipca 2019 r., ani w piśmie z 25 lipca 2019 r. odpowiadającym na wezwanie organu, skarżący nie wykazał, by w sprawie zachodziły przesłanki wszczęcia postępowania naprawczego i z racji na jego przedmiot oraz następstwa jakie wiążą się z faktem, że roboty budowlane mogą być prowadzone niezgodnie z przepisami, skarżący powinien w tym postępowaniu uczestniczyć jako jego strona.
Skierowane do PINB pismo, z którym skarżący błędnie wiąże skutek określony w art. 61 § 3 k.p.a., sprowadzało się wyłącznie do zawiadomienia organu o niewłaściwym wykonywaniu przez kierownika budowy ciążących na nim obowiązków związanych z oznakowaniem i zabezpieczeniem terenu budowy. Skarżący zwrócił w nim również uwagę na to, że kierowcy przejeżdżają przez teren należącej do niego stacji paliw, podczas gdy nie został on uznany za stronę postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę, w oparciu o które jest realizowana sporna inwestycja, ani też nie został powiadomiony o zmienionej organizacji ruchu. Stanowiska przyjętego przez PINB w postanowieniu z 9 sierpnia 2019 r. skarżący nie podważył w złożonym zażaleniu (pismo z 13 sierpnia 2019 r.), uwzględniając, że jego treść pozbawiona była jakichkolwiek rzeczowych wyjaśnień odnośnie do przysługującego skarżącemu interesu prawnego.
Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że akcentowanie, iż skarżący "ma prawo wiedzieć jaką zabudowę zmuszony jest znosić" i czy inwestycja jest prowadzona zgodnie z prawem, WWINB miał prawo uznać za niewystarczające, by kontrolowanemu postanowieniu organu I instancji mogła zostać przypisana wadliwość mająca wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza zgłoszonych przez skarżącego zastrzeżeń nie wykraczała poza zakres czynności, które organ nadzoru budowlanego mógł przeprowadzić celem oceny dopuszczalności złożonego przez wnioskodawcę podania na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 pkt 1-4 p.b.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.