Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 96/10

Uzasadnienie

1. I. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
2. 1. Po ponownym rozpoznaniu sprawy – na skutek uchylenia wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 7.02.2008 r. poprzednich decyzji – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nakazał inwestorowi przedłożenie w terminie do dnia 31 sierpnia 2008 r.:
3. - zaświadczenia Prezydenta Miasta L. o zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowani terenu z dnia [...] kwietnia 2008r;
4. - czerech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego aktualnym na dzień opracowania projektu;
5. - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
6. 2. Strona nie wypełniła nałożonych na nią obowiązków, natomiast już po upływie wskazanego wyżej terminu wniosła o wstrzymanie postępowania do dnia 30 czerwca 2010 r. z tego względu, że nie posiada przyłączy wody i kanalizacji, co uniemożliwia jej zarówno legalizację samowoli budowlanej, jak i ewentualne uzyskanie pozwolenia na budowę (po wcześniejszej rozbiórce).
7. 3. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na zasadzie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakazał D. Ł. dokonanie rozbiórki przedmiotowego obiektu.

W uzasadnieniu organ podał, że strona nie wykonała nałożonych na nią obowiązków, co powoduje konieczność orzeczenia nakazu rozbiórki.

4. W odwołaniu od powyższej decyzji D. Ł. wniosła o "wstrzymanie decyzji i nieegzekwowania nakazu rozbiórki", gdyż jak podała, na dzień dzisiejszy nie może spełnić warunków legalizacji. Główną przeszkodą do uzyskania pozwolenia na budowę jest brak sieci wodno-kanalizacyjnej, która według zapewnień właściciela gruntu wybudowana zostanie do dnia 30 czerwca 2010 r., co wynika z pisma Z. L.

5. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowy obiekt należy zakwalifikować jako tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 5 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 1 przywołanego aktu, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Analiza powyższych przepisów wskazuje – według organu – że budowa obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania, nie została wyłączona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Nakaz rozbiórki nie będzie miał zastosowania jedynie w przypadku, gdy zostanie udowodnione, że samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z innymi przepisami. W takim przypadku organ winien wdrożyć procedurę legalizacyjną, zgonie z którą organ wydaje postanowienie o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych, w którym ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym przez siebie terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy. Niespełnienie przez inwestora obowiązków polegających na przedłożeniu tych dokumentów skutkuje koniecznością wydania nakazu rozbiórki obiektu, co wprost wynika z art. 48 ust.

4. Zdaniem organu odwoławczego konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 48 uzależnia wyłączenie sankcji rozbiórki obiektu budowlanego, który nie narusza obowiązujących przepisów, od wypełnienia przez inwestora obowiązków legalizacyjnych.

W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji stosownym postanowieniem wstrzymał roboty budowlane i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy w terminie do dnia 31 sierpnia 2008 r. Ponieważ odwołująca się nie wykonała w wyznaczonym terminie nałożonego obowiązku, organ pierwszej instancji zobligowany był – wobec treści art. 48 ust. 4 ustawy – do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu, niezależnie od przyczyn które spowodowały jego niewykonanie.

1. 7. Skargę na powyższą decyzję wniosła D. Ł., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz o jej wstrzymania i nieegzekwowanie nakazu rozbiórki.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że posiada warunki zabudowy i prawo do dysponowania terenem na cele budowlane, jednak główna przeszkoda dla uzyskania pozwolenia na budowę, to brak sieci wodno-kanalizacyjnej. Dodała, że posiada zapewnienie właściciela gruntu, że sieć wodno-kanalizacyjna zostanie wybudowana do 30 czerwca 2010 r.

1. 8. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w kwestionowane decyzji.

Wniosek o wstrzymanie wykonalności decyzji rozpatrzony został przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...].

1. 9. Wyrokiem z dnia 24 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę

W ocenie Sądu bezspornym jest, iż skarżąca wybudowała w 2002 r. na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...] położonej w Lubinie obiekt budowlany (budynek gastronomiczny) bez uzyskania pozwolenia na budowę tego obiektu. Zgodnie z obowiązującą wówczas ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 (art. 28 ust. 1 ustawy). Opisany przez organy obiekt budowlany nie jest jednak wymieniony w katalogu obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Zgodnie z ust. 1 przywołanego przepisu stwierdzenie samowoli budowlanego obiektu budowlanego lub jego części – co do zasady – skutkuje obowiązkiem orzeczenia nakazu rozbiórki, chyba że zaistnieją przesłanki legalizacji samowoli budowlanej szczegółowo określone w ust. 2 tej normy.

W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego wobec stwierdzenia, że zachodzą okoliczności stwarzające możliwość legalizacji obiektu, wszczął procedurę legalizacyjną, zobowiązując inwestora postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. do przedłożenia w terminie do dnia 31 sierpnia 2008 r. zaświadczenia Prezydenta Miasta L. o zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2008 r.; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z wymaganymi dokumentami oraz oświadczenia o posiadanym prawnie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W postanowieniu zawarto też pouczenie, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków wydany zostanie nakaz rozbiórki.

Inwestor w terminie wskazanym w postanowieniu nie przedłożył żadnego z wymaganych dokumentów – pomimo pouczenia o konsekwencjach niezastosowania się do tego obowiązku – ani też nie zwrócił się do organu z wnioskiem o przedłożenie tegoż terminu.

Dopiero pod koniec listopada – a więc długo po upływnie wyznaczonego terminu – skarżąca wystąpiła o wstrzymanie procedury i niewydawanie decyzji o nakazie rozbiórki do dnia [...] czerwca 2010 r. ze względu na brak sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.

W tych okolicznościach wobec stwierdzenia samowoli budowlanej i niewykonania obowiązków nałożonych postanowieniem w celu zalegalizowania istniejącej samowoli, właściwy organ nadzoru budowlanego zobligowany był do zastosowania art. 48 ust. 4 w związku z ust. 1 prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego.

Jeżeli zaistnieją przesłanki do wydania nakazu rozbiórki, tj. stwierdzenie niedopełnienia przez inwestora wymogu uzyskania pozwolenia na budowę i niewykonanie obowiązków wskazanych w art. 48 ust. 3 prawa budowlanego, organ nie może odstąpić od wiążącego go obowiązku wydania nakazu rozbiórki. Ustawa nie uzależnia orzeczenia nakazu rozbiórki od przyczyn zaistnienia braku pozwolenia na budowę, czy też przyczyn niewykonania obowiązków nałożonych w celu ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej. Dlatego też argumenty podniesione w skardze wskazujące powody, dla których strona niedopełniała obowiązków, nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy – nie stanowią ustawowych przesłanek uprawniających organy do odstąpienia od wymogu stosowania trybu określonego w art. 48 ust. 4 i ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

D. Ł. skargą kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 i 7 Konstytucji oraz art. 48 ust 1-4 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że nakaz rozbiórki został prawidłowo orzeczony, a organ orzekający rozbiórkę "przed wydaniem przedmiotowej decyzji nie zbadał faktu, że nie mam prawnych możliwości legalizacji samowolnie wykonanej budowy obiektu wybudowanego przez skarżącą"; naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2), tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia z urzędu dowodów uzupełniających zmierzających do wyjaśnienia czy skarżąca w terminie do 31 sierpnia 2009 r. mogła spełnić wszystkie obowiązki nałożone na nią przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie zalegalizowania wybudowanego obiektu i czy termin wyznaczony przez wyżej wymieniony organ nie był zbyt krótki.

Zdaniem skarżącej organy I i II instancji, a także Sąd nie zbadały stanu faktycznego do końca i w oparciu o nieuzupełniony materiał dowodowy rozstrzygnęły sprawę na jej niekorzyść. Podniosła też, że Sąd mógł z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Dla skarżącej tą istotną wątpliwości jest to czy w terminie do 31 sierpnia 2009 r. mogła ona uzupełnić nałożone na nią obowiązki w postanowieniu Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna jest oczywiście bezzasadna, co wynika już z samego sposobu jej zredagowania.

1. Błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie, to dwa odrębne sposoby naruszenia prawa materialnego. Pierwszy – polega na niewłaściwym zrekonstruowaniu treści normy prawnej, a drugi na nieadekwatności przepisu do ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Artykuły 2 i 7 Konstytucji RP nie zostały nawet wymienione w uzasadnieniu wyroku. W tej sytuacji jako zupełnie niezrozumiały jawi się zarzut ich wykładni. Nie ma też jakiejkolwiek podstawy do przyjęcia, że kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd "stosował" obydwa te przepisy. Ich powołanie w skardze kasacyjnej jest oderwane od realiów rozpoznawanej sprawy.

2. Naruszenie art. 48 – Prawa budowlanego – jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej – sprowadza się, w ocenie skarżącej, do "nieodpowiedniego" bo nierealnego wyznaczenia terminu do przedstawienia wymienionych w ust. 3 dokumentów.

Zarzut ten jest chybiony już tylko z tej przyczyny, że skarżąca przed upływem terminu (31.08.2008 r.) nie występowała o jego przedłużenie. Wydając nakaz rozbiórki organ nadzoru budowlanego mógł zatem ograniczyć się do stwierdzenia, że nałożone obowiązki nie zostały w wyznaczonym terminie wypełnione. Natomiast zarzut w odniesieniu do pozostałych (1, 2 i 4) ustępów artykułu 48 – Prawa budowlanego nie znalazł żadnego rozwinięcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co zwalnia Sąd od obowiązku wyrażenia poglądu co do dokonanej w tym zakresie oceny Sądu I instancji.

3. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. jest również chybiony. Jeżeli autor skargi kasacyjnej uważa, że Sąd powinien przeprowadzić dowód z przesłuchania skarżącej i inspektora nadzoru budowlanego, to znaczy, że nie zapoznał się dość dokładnie z treścią przepisu. Nie było żadnych podstaw do tego, by Sąd powziął wątpliwość, o której w tym przepisie mowa – w jednoznacznie ustalonym stanie faktycznym sprawy. W skardze kasacyjnej nie zawarto też zarzutu, który by zmierzał do podważenia tych ustaleń. Natomiast z jakich dokumentów miałaby wynikać "nieodpowiedniość" terminu – nie podano.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.