Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 16 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1509/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia Z. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Stowarzyszenia zwrot kosztów postępowania sądowego.
Zaskarżonym postanowieniem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej: K.p.a.) w zw. z art. 127 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, ze zm., dalej: u.i.ś.), postanowił odmówić wszczęcia na wniosek Stowarzyszenie Z. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z [...] listopada 2017 r., znak: [...].
W uzasadnieniu organ wskazał, że Stowarzyszenie Z. brało udział w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. ww. decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. Organ wskazał, że Stowarzyszenie Z. nie było stroną tego postępowania, a uczestniczyło w nim na prawach strony, zgodnie z art. 31 § 3 K.p.a. Ewentualne postępowanie nieważnościowe prowadzone w sprawie stanowiłoby natomiast nowe postępowanie, nie będące częścią postępowania, do którego na podstawie art. 31 K.p.a. dopuszczone było Stowarzyszenie. Z uwagi na to, w ocenie organu, Stowarzyszenie nie posiada legitymacji do skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.
Skargę na powyższe postanowienie wywiodło w terminie prawem przewidzianym Stowarzyszenia Z. z siedzibą w W. zarzucając naruszenia art. 156 K.p.a. w zw. z art. 31 K.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, iż skarżącemu nie służy legitymacja do wniesienia wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego, a w rezultacie oddalenie wniosku.
Uchylając powyższe postanowienie przywołanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji stwierdził, że z przepisu art. 31 § 1 K.p.a. in fine wynika, że żądania organizacji społecznej, o których mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu, muszą być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany ustalić z urzędu, czy cele określone w statucie organizacji społecznej uzasadniają jej udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby. Takiej oceny organ w przedmiotowym postępowaniu nie dokonał. Postępowanie nadzwyczajne nie jest kontynuacją postępowania zwykłego. Nawet jeżeli stowarzyszenie w postępowaniu zwykłym zostało dopuszczone do działania w nim na prawach strony to stroną nie było, a więc przy składaniu wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego organy powinny w pełni zastosować reguły z art. 31 § 1 K.p.a. W tych okolicznościach - w ocenie Sądu - zaskarżone postanowienie zostało wydane co najmniej przedwcześnie.
Skargą kasacyjną Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a.:
- 1) art. 31 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ był zobligowany do analizy celu statutowego i interesu społecznego organizacji społecznej działającej w sprawie dotyczącej innej osoby, podczas gdy wniosek organizacji społecznej sporządzony przez profesjonalnego pełnomocnika nie był wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r., ani wnioskiem o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w takim postępowaniu, ale żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji, które wprawdzie mogło inicjować postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek, ale wyłącznie w sytuacji gdy wnioskodawcą byłaby strona, która dysponuje prawami procesowymi o charakterze materialnym, nie zaś podmiot mogący występować w postępowaniu na prawach strony;
- 2) art. 61a § 1 art. 157 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ błędnie zastosował przepis odmawiający wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z wniosku stowarzyszenia, podczas gdy wniosek dotyczący stwierdzenia nieważności złożony przez profesjonalnego pełnomocnika, co należy podkreślić - jasny w treści, był żądaniem, o którym mowa w art. 157 § ust. 2 K.p.a., a więc składanym przez stronę, stąd organ był zobligowany do odmówienia wszczęcia postępowania w sprawie na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., z tego powodu że żądanie, o którym mowa wart. 61 § 1 K.p.a. o wszczęcie postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną.
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z 205 § 2 P.p.s.a. Jednocześnie skarżący organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy w związku z czym przedmiotowa skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.
Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami.
Dalej wskazać należy, iż w świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z wymogiem wykazania istotnego wpływu naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy koresponduje regulacja zawarta w art. 184 P.p.s.a. zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, lecz także gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, z którą to sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie.
Przechodząc do rozpoznania zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, iż nie zasługiwały na uwzględnienie, albowiem oba opierają się na nie znajdującym uzasadnienia w aktach sprawy założeniu, iż podanie Stowarzyszenia Z. z dnia [...] stycznia 2918 r. było niewątpliwie wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzącym od podmiotu uważającego się za stronę postępowania opartym na art. 157 § 2 K.p.a.
Z tym stanowiskiem skarżącego kasacyjnie nie sposób się zaś zgodzić, albowiem z treści wskazanego wyżej podania w żadnym razie nie wynika w jakim trybie jest ono składane, w tym w szczególności nie sposób z niego wyprowadzić wniosku, iż Stowarzyszenie Z. składa go korzystając z uprawnień strony postępowania administracyjnego, w którym wydana była rzekomo obarczona wadą nieważności decyzja.
Zauważyć bowiem trzeba, iż w treści podania wskazywane są jedynie przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 K.p.a. określające kwalifikowane wady jakimi zdaniem Stowarzyszenia Z. obarczona jest decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z [...] listopada 2017 r., znak: [...] oraz przepisy K.p.a. naruszenia których autor podania przypisuje organowi i wyprowadza z nich wniosek o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa i skierowaniu jej do podmiotu nie będącego stroną w sprawie.
Jednocześnie w bardzo lakonicznym wniosku brak jest powołania się tak na art. 157 § 2 K.p.a. stanowiący, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, jak i na art. 31 § 2 K.p.a. regulujący zagadnienia związane z wszczęciem postępowania na żądanie organizacji społecznej i dopuszczeniem takiej organizacji do udziału w postępowaniu.
W podaniu z dnia [...] stycznia 2018 r. brak także wskazania, czy stanowi ono wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z urzędu czy na żądanie strony. Jednocześnie jego autor powołuje się na pełnomocnictwo udzielone mu przez Stowarzyszenie Z. w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z [...] listopada 2017 r., w którym to postępowaniu Stowarzyszenie było dopuszczone do udziału na prawach strony postanowieniem wydanym na podstawie art. 31 § 2 K.p.a.
Podsumowując tą część rozważań stwierdzić należy, iż podanie z [...] stycznia 2018 r. mimo, iż sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika (radcę prawnego), to jednak zredagowane zostało w sposób na tyle niestaranny i nieprecyzyjny, iż tylko w oparciu o ten dokument nie sposób było ustalić, czy intencją jego autora było złożenie wniosku wszczęcie postępowania nieważnościowego na wniosek strony, czy też zainicjowanie postępowania z urzędu na żądanie organizacji społecznej o jakim mowa w art.31 § 2 K.p.a., to jest w sprawie dotyczącej innych osób.
Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego wynikającą z art. 7 K.p.a. jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy. Właściwe ustalenie stanu faktycznego - niezbędne dla prawidłowości podejmowanych rozstrzygnięć - wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 77 K.p.a.), w tym także odnośnie treści żądania, która to treść wyznacza granice sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania.
Jeżeli bowiem treść tak istotnego pisma jak podanie inicjujące postępowanie budzić może wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej przepisów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony i treść jej żądania. Nie można przy tym przyjąć, że jeżeli podanie jest zredagowane niezręcznie, bądź mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że prowadzić może do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie. O charakterze pisma decyduje bowiem wyłącznie strona, zaś organ administracji w razie wątpliwości ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony.
Jednocześnie podkreślić należy, iż w sprawach, w których strona nie sprecyzuje przepisów prawa, w ramach których żąda by jej sprawę rozpatrzono, organy administracji mają obowiązek rozpatrzenia sprawy na tle wszystkich przepisów, jakie w danym wypadku mogłyby mieć zastosowanie.
Powyższym wymogom Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska orzekający w niniejszej sprawie nie sprostał, a poczynione przez niego ustalenia co charakteru podania Stowarzyszenia Z. uznać należy za dowolne.
Przy wydaniu postanowienia z [...] lutego 2018 r., nr [...] organ dopuścił się zatem naruszenia przepisów postępowania (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.) polegającego na braku precyzyjnego ustalenia treści żądania strony, które nie zostało wprawdzie dostrzeżone przez Sąd I instancji, ale niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na potencjalnie istotny wpływ wskazanego wyżej naruszenia na wynik sprawy wskazuje chociażby treść skierowanej przez Stowarzyszenie do Sądu I instancji skargi, w której wprost powołano się na art. 31 K.p.a., a więc niejako doprecyzowano wniosek z dnia [...] grudnia 2018 r. poprzez jednoznaczne wskazanie, iż Stowarzyszenie domaga się rozpoznania jego podania o stwierdzenie nieważności decyzji w trybie właściwym dla rozpatrywania żądań organizacji społecznych składanych w sprawach innych osób, a nie w sprawie własnej (w granicach własnego indywidualnego interesu prawnego). Treść skargi wyraźnie wskazuje zatem, iż samodzielne – bez odpowiedniego wezwania skierowanego do wnioskodawcy – sprecyzowanie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska treści żądania Stowarzyszenia doprowadziło do niedopuszczalnej zmiany tegoż żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie.
Wobec usunięcia w skardze wątpliwości co do treści i charakteru podania Stowarzyszenia za w pełni uzasadnione uznać zaś należy wywody Sądu I instancji co do naruszenia przez organ także art. 31 § 1 K.p.a. poprzez brak zbadania czy żądanie tej Stowarzyszenia jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i czy przemawia za tym interes społeczny.
Wywody Sądu I instancji należy w tym zakresie jedynie uzupełnić o wskazanie, iż w takiej sytuacji procesowej rozpoznanie podania Stowarzyszenia winno nastąpić na podstawie art. 31 § 2 K.p.a., a nie na podstawie przyjętego przez organ za podstawę rozstrzygnięcia art. 61a § 1 K.p.a.
Oczywistym bowiem jawi się, iż w przypadku podań wnoszonych przez organizacje społeczne w sprawach innych osób organizacje te nie są stronami postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. i co za tym idzie żądanie od nich pochodzące zawsze są wnoszone przez podmiot niebędący stroną postępowania. Odnośnie podań pochodzących od organizacji społecznych, a wnoszonych w sprawach innych osób ustawodawca ustanawia jednak regulacje szczególne (art. 31 § 2 K.p.a.), wyłączające stosowanie w tym zakresie regulacji ogólnej dotyczącej sposobu załatwiania podań nie pochodzących od stron postępowania (art. 61a K.p.a.).
Podsumowując stwierdzić należy, iż zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie mimo częściowo wadliwego (bo nie uwzględniającego wszystkich naruszeń prawa procesowego jakich dopuścił się organ) uzasadnienia odpowiadał prawu, co uzasadniało oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a.