Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę B. G. na uchwałę Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 7 lipca 2014 r. w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Mazowieckiego.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Skarżąca zarzuciła w skardze naruszenie art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1990) oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Skarżąca podniosła, że tekst zaskarżonej uchwały jest niespójny z załącznikiem graficznym uchwały, ponieważ na str. 143 planu w pozycji "Koleje Dużych Prędkości" nie wymieniono gmin: O. oraz B., przez których obszar również zgodnie z załącznikiem graficznym oraz mapami wchodzącymi w skład Planu, ma przebiegać trasa Kolei Dużych Prędkości. Zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, ponieważ przewiduje bieg trasy Kolei Dużych Prędkości przez nieruchomość należącą do skarżącej (działki ewidencyjne o numerach [...] oraz [...] z obrębu [...], wieś D., gmina O.). Planowany przebieg trasy Kolei Dużych Prędkości przez obie działki skarżącej wpływa na ograniczenie wykonywania prawa własności w stosunku do jej nieruchomości.
Trasa ta uniemożliwia wykorzystanie działek zgodnie z zaplanowanymi na nich inwestycjami, ogranicza obszar, na którym można budować, a jednocześnie znacząco negatywnie wpływa na wartość rynkową nieruchomości. Zaskarżony Plan w oparciu, o który sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego bezpośrednio ogranicza prawo do swobodnego zagospodarowania gruntu.
Sejmik Województwa Mazowieckiego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując na to, że plan zagospodarowania przestrzennego województwa nie jest aktem prawa miejscowego i w związku z tym nie ma mocy normy powszechnie obowiązującej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), dalej P.p.s.a., stwierdził, że skarżąca nie wykazała, iż zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Zaskarżona uchwała w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Mazowieckiego jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Skarżąca jest właścicielką działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu [...], wieś D., gmina O. objętych planem zagospodarowania przestrzennego województwa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarżąca nie wykazała interesu prawnego, który został bezpośrednio i obiektywnie naruszony zaskarżoną uchwałą. W części III planu zatytułowanej "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" zawarto jedynie rozwiązania dla "Rozwoju transportu kolejowego", wskazując, że plan ustala kształtowanie strategicznego układu kolejowego m. in. przez budowę Kolei Dużych Prędkości (KDP): Warszawa – Łódź – Poznań/Wrocław.
Z treści planu wynika, że budowa pierwszej w Polsce linii Kolei Dużych Prędkości Warszawa – Łódź – Poznań/Wrocław ma zostać zlokalizowana na terenie gmin: Warszawa, Piastów, Pruszków, Brwinów, Milanówek, Grodzisk Mazowiecki, Baranów, Wiskitki. Jednocześnie na mapie 26 przedstawiono stan istniejący i planowane (postulowane) przedsięwzięcia, w tym inwestycję celu publicznego w zakresie budowy kolei dużych prędkości – w fazie rozważania przebiegu. W ocenie Sądu pierwszej instancji ani z treści planu ani z załącznika graficznego nie wynika nienasuwający wątpliwości przebieg KDP przez gminę O. i gminę B. Gminy te zostały pominięte w części tekstowej planu. O podnoszonym przebiegu nie może również świadczyć załączony do skargi "fragment mapy", pochodzący według skarżącej, ze strony internetowej z zaznaczonym przebiegiem linii kolejowej przez jej nieruchomość. Ogólnikowe sformułowanie ustaleń planu nie potwierdza naruszenia interesu prawnego skarżącej, w szczególności z ustaleń tych nie wynika, iż na nieruchomości skarżącej została zaplanowana budowa linii KDP.
W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. oraz art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Przyjęte w zaskarżonym planie ustalenia, w szczególności przebieg trasy Kolei Dużych Prędkości prowadzą do uniemożliwienia skarżącej korzystania z nieruchomości będącej jej własnością, co narusza art. 140 K.c. Treśc uchwały, a przede wszystkim projektowany przebieg trasy Kolei Dużych Prędkości prowadzi do znacznego obniżenia wartości nieruchomości skarżącej oraz pozbawienia jej możliwości zagospodarowania swej nieruchomości. Z treści pisma P. S.A. z dnia 22 kwietnia 2015 r. oraz załączonych do niego map jednoznacznie wynika, że planowana trasa Kolei Dużych Prędkości przebiega przez nieruchomość skarżącej, a projekt ten pozostaje niezmienny od 2013 r. Jakkolwiek mapy załączone do zaskarżonego planu (Mapa 6. Rozwój Transportu Kolejowego, Mapa Transport oraz częściowo Mapa 7. System Transportowy w Warszawie), sporządzone w dużo mniejszej skali niż ta, w której sporządzono mapy znajdujące się w zasobach P. nie wskazują dokładnego przebiegu trasy Kolei Dużych Prędkości, to przebieg ten wynika z map znajdujących się w zasobach P. Mapy te rozstrzygają wątpliwości co do przebiegu linii Kolei Dużych Prędkości.
W przypadku braku uwzględnienia przez właściwą gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego inwestycji celu publicznego, wojewoda w drodze zarządzenia zastępczego może przyjąć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem takiej inwestycji.
Przytaczając takie podstawy kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do tego, że skarżąca kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie doszło do naruszenia jej interesu prawnego w wyniku uchwalenia zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Mazowieckiego. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że zaskarżona uchwała wkracza w jej sferę uprawnień wynikających z prawa własności (art. 140 K.c.), ponieważ przewiduje budowę Kolei Dużych Prędkości (KDP) na terenie jej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżąca nie wykazała, iż doszło do naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 90 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2016 r., poz. 486 ze zm.). Prawidłowo zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.
Kwestia, czy plan zagospodarowania przestrzennego województwa narusza interes prawny lub uprawnienie określonego podmiotu, w rozumieniu art. 90 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy samorządzie województwa, wymaga w każdej sprawie wnikliwej oceny, która powinna uwzględnić skutki uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa, w szczególności w jaki sposób oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. Ocena ta w kontekście rozpoznawanej sprawy powinna odnosić się do przepisów, które regulują kwestie treści planu województwa oraz stopnia związania gminy ustaleniami zaskarżonego planu. O tym, czy plan zagospodarowania przestrzennego województwa narusza interes prawny lub uprawnienie określonego podmiotu można mówić wówczas, gdy z przepisów prawa, zwłaszcza przepisów prawa administracyjnego wynika, że ustalenia tego planu nakładają ściśle określony obowiązek prawny jako następstwo jego uchwalenia (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 647/14).
Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia właściciela gruntu przez uchwałę w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego województwa jest trudne do wykazania, albowiem nie wywołuje ona skutków właściwych dla aktu prawa miejscowego, w szczególności planu miejscowego i nie kształtuje bezpośrednio sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, a jedynie wiąże przy sporządzaniu i uchwalaniu studium i planu miejscowego. Przy czym moc wiążąca planu zagospodarowania przestrzennego województwa w stosunku do aktów planistycznych gminy zależy przede wszystkim od treści planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleń w nim przyjętych.
Skarżąca wywodzi naruszenie jej interesu prawnego właśnie z tego, że plan zagospodarowania przestrzennego województwa przewiduje budowę Kolei Dużych Prędkości między innymi na jej nieruchomościach. Formułując takie zarzuty skarżąca nie wskazała ani w skardze, ani w skardze kasacyjnej, które konkretnie ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa przewidują budowę Kolei Dużych Prędkości na nieruchomościach skarżącej. Sama skarżąca w skardze kasacyjnej wskazuje, że ani z treści Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego, ani z map załączonych do tego planu nie wynika dokładny przebieg trasy KDP.
Natomiast przedstawione przez skarżącą mapy, które przedstawiają szczegółowy plan przebiegu KDP przez teren gminy O. w miejscowości D. pochodzą z zasobu P. (potencjalnego inwestora). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za wadliwe należy uznać próby ustalenia treści planu zagospodarowania przestrzennego województwa w oparciu o dokumenty (mapy) pochodzące od podmiotu niedysponującego uprawnieniami planistycznymi. W procesie wykładni aktów planistycznych takie dokumenty nie mogą wytyczać sposobu i kierunku interpretacji przyjętych w aktach planistycznych ustaleń, lecz odwrotnie to ustalenia przyjęte w aktach planistycznych wpływają na przebieg planowanych inwestycji. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji z treści Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego nie wynika, aby trasa Kolei Dużych Prędkości przebiegała przez gminy O. i B. Z treści zaskarżonej uchwały wynika jedynie, że budowa pierwszej w Polsce linii Kolei Dużych Prędkości Warszawa – Łódź – Poznań/Wrocław ma przebiegać przez gminy: Warszawa, Piastów, Pruszków, Brwinów, Milanówek, Grodzisk Mazowiecki, Baranów, Wiskitki (s. 143 zaskarżonego planu).
Natomiast z Mapy 26. Realizacja inwestycji celu publicznego w zakresie transportu kolejowego i lotniczego (s. 151 zaskarżonego planu) wynika, że inwestycja celu publicznego Koleje Dużych Prędkości znajduje się w fazie rozważania przebiegu. Należy ponadto zwrócić uwagę, że sama skala map stanowiących załącznik do zaskarżonego planu nie pozwala na jednoznaczne i precyzyjne określenie przebiegu ewentualnie trasy Kolei Dużych Prędkości.
Taki sposób sformułowania ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa nie wskazuje na to, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, w szczególności nie wskazuje, że na nieruchomościach skarżącej jest planowana budowa Kolei Dużych Prędkości. Z treści planu województwa wynika jedynie, że planowana (postulowana) jest budowa pierwszej w Polsce linii Kolei Dużych Prędkości Warszawa – Łódź – Poznań/Wrocław, której potencjalny przebieg (w fazie rozważań) dotyczy gmin: Warszawa, Piastów, Pruszków, Brwinów, Milanówek, Grodzisk Mazowiecki, Baranów, Wiskitki.
Tym samym nie można podzielić podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej jako właścicielki nieruchomości. Skarżąca nie wskazała żadnych konkretnych ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa, które mogłyby prowadzić do naruszenia jej konstytucyjnych lub ustawowych uprawnień.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez błędne ustalenie wysokości wpisu od skargi w tej sprawie, należy uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo ustalił wysokość wpisu od skargi na uchwałę Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 7 lipca 2014 r. w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Mazowieckiego w kwocie 300 zł stosownie do § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.