Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 4 marca 2009r. w sprawie sygn.akt II SA/Rz 738/08, po rozpoznaniu skargi M. i J. K. uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008r. w przedmiocie rozbiórki budowli.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] października 2008 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie /dalej: PWINB w Rzeszowie/ na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 98, z 2000 r., poz. 1071 ze zm. dalej k.p.a.) uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa z dnia [...] lipca 2008 r. nakazującą [...] Spółka z o.o. z/w w Warszawie ul. [...] wykonanie rozbiórki stacji bazowej telefonii UMTS na budynku zlokalizowanym na działkach nr [...] i nr [...] położonych w obr. [...] przy ul. [...] w Rzeszowie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że podziela stanowiska organu I instancji, co do sposobu interpretacji przepisów materialnego prawa budowlanego, zgodnie z którym realizacja na istniejącym budynku stacji bazowej telefonii komórkowej to roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę.
W ocenie organu odwoławczego takie roboty nie wymagają pozwolenia na budowę, gdyż w zależności od wysokości masztu antenowego mogą być wykonywane bez zgłoszenia albo po dokonaniu takiej czynności. Jednak nigdy dla ich realizacji nie jest wymagane pozwolenie na budowę.
M. i J. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucając naruszenie prawa materialnego w szczególności art. 7 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego i § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie. Podnieśli, że ponadto decyzja narusza art. 30, art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 84 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego oraz art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Odpowiadając na skargę PWINB w Rzeszowie wniósł o oddalenie skargi wskazując na argumentację jak w uzasadnieniu własnej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że skarga podlega uwzględnieniu z innych powodów niż w niej podniesione. W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., przez jego błędne zastosowanie, co prowadzi do uchylenia tej decyzji jako nie mającej oparcia w tym przepisie i co wyłącza możliwość dokonania oceny wskazanych w skardze naruszeń prawa materialnego, bo ocena taka byłaby przedwczesna. Sąd I instancji podkreślił, że zastosowanie przepisów materialnych jest obowiązkiem organów, zatem one muszą dokonać ich wykładni i subsumpcji.
Sąd w tym zakresie organów nadzoru budowlanego nie może wyręczyć, gdyż nie jest organem merytorycznego orzekania, ale kontroli stosowania prawa. Zdaniem Sądu I instancji z akt sprawy wynika, że PWINB w Rzeszowie ocenił sposób zastosowania prawa budowlanego przez organ I instancji i stwierdził, że nie podziela zaproponowanego w decyzji I instancji sposobu rozumienia przepisów prawa budowlanego. Konsekwencją tego powinno być wskazanie poprawnego rozstrzygnięcia decyzji w jej sentencji, a nie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że stosowanie tej podstawy prawnej możliwe jest tylko w sytuacji, gdy w sprawie istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania odwoławczego w całości lub znacznej części, a w realiach tej sprawy nie trzeba prowadzić postępowania dowodowego w tym zakresie, zatem wykluczone jest przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Z tego powodu Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uwzględnił skargę uznając, że PWINB w Rzeszowie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. i wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany jest. do dokonania wykładni prawa i zastosowania właściwych przepisów. Konsekwencją tego musi być stanowcza ocena podjętego rozstrzygnięcia przez organ I instancji.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy:
- - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, że były podstawy, aby skargę oddalić, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa;
- - art. 1 § 1 i 2 p.u.s.p., art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a, art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a w związku z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej k.p.a.), poprzez stwierdzenie, iż organ II instancji błędnie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia oraz uznanie, że w omawianej sprawie nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części;
- - art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a i art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku Sądu podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności nie wyjaśnienie dlaczego Sąd uznał, że w omawianej sprawie nie istnieje potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części,
W związku z tymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że za słuszne należy uznać stanowisko organu odwoławczego, iż organ I instancji powinien wyjaśnić, czy wykonany zakres robót jest zgodny z zakresem objętym zgłoszeniem i w zależności od dokonanych ustaleń rozważyć, czy istnieje podstawa do dalszego prowadzenia postępowania. Dokonując niewłaściwej kwalifikacji organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie dotyczącym zgłoszenia wykonania robót, a tym samym przy rozpatrywaniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ II instancji słusznie uznał, iż w sprawie zachodzi konieczność wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z uwagi na to, że wykonane przez Spółkę roboty budowlane były objęte zgłoszeniem, to właśnie ustalenie jego zakresu było najistotniejsze w sprawie i przesądziło by o istnieniu podstawy lub braku podstawy do dalszego prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego.
Wobec tego błędnie Sąd I instancji przyjął, że organ II instancji naruszył art.138 § 2 kpa. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a skarżący podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wyjaśnił podstawy swojego rozstrzygnięcia, w szczególności w żaden sposób nie uzasadnił dlaczego uznał, że w omawianej sprawie nie istnieje potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonego wyroku wskazując m.in., że Sąd I instancji wbrew treści art.141 § 4 p.p.s.a nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski i podstawy (wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania).
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona uzasadniona.
Dla porządku należy wskazać, ze nie trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a,, ponieważ naruszenia tych przepisów nie można upatrywać w błędnym uchyleniu przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji.
Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.p z uwagi na to, że ze skargi kasacyjnej nie wynika o naruszenie przepisów jakiej ustawy chodzi. W pozostałym zakresie zarzutom skargi kasacyjnej nie sposób odmówić słuszności.
Zaskarżony wyrok został oparty na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz stwierdzenia nieważności - art. 145 § 1 pkt 2) w takim stopniu, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przepis ten normuje powinność i treść rozstrzygnięcia sądu administracyjnego pierwszej instancji w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. J.P. Tarno, op. cit, s. 211 oraz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 305).
Ocena prawna prowadząca sąd do uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego z powodów podanych w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a powinna stanowić element uzasadnienia wyroku. Ponadto w tym uzasadnieniu, zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., sąd powinien podać podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie i wskazania co do dalszego postępowania. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku przesłanek, jakimi kierował się sąd, obok tego, że wyjaśnia stronom motywy rozstrzygnięcia, to również umożliwia sądowi odwoławczemu ocenę czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji były trafne.
Dokonując oceny zaskarżonego wyroku w świetle treści omawianych przepisów stwierdzić należy, że został on wydany z naruszeniem przepisu art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak wskazań co do dalszego postępowania.
Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art.145 § 1 lit.c uznając, że została ona wydana z naruszeniem art.138 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku powinno zatem wynikać w czym Sąd upatruje naruszenie tego ostatniego przepisu, a także wskazać w jaki sposób naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób wywnioskować jakimi ustaleniami kierował się Sąd I instancji uznając, że w sprawie nie istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ograniczenie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stwierdzenia " w realiach sprawy objętej kontrolą Sądu nie trzeba prowadzić postępowania dowodowego w tym zakresie, zatem wykluczone jest przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia" w żadnym wypadku nie może być uznane za wyjaśnienie braku przesłanek do wydania przez organ odwoławczy decyzji w trybie art.138 § 2 k.p.a., a tym samym za wyjaśnienie podstawy prawnej zaskarżonego wyroku.
Sąd I instancji powinien wskazać, czy i dlaczego dowody zgromadzone w sprawie są wystarczające. Sąd nie może w uzasadnieniu wyroku ograniczyć się do ogólnikowych stwierdzeń. Z treści uzasadnienia wyroku musi jasno wynikać dokonana przez Sąd I instancji ocena stanu faktycznego przyjętego przez organy administracji publicznej oraz ocena stanu prawnego sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku tych wymogów nie spełnia.
Zgodnie z art.141 § 4 p.p.s.a uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego uwzględniającego skargę powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania w sprawie.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że w ponownym postępowaniu organ zobowiązany jest do dokonania wykładni prawa i zastosowania właściwych przepisów. Takie sformułowanie oznacza w istocie pozbawienie organu wskazówek, co do dalszego działania. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku rodzi po stronie organu domniemywanie intencji sądu uchylającego decyzję i oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu.
Z powyższych względów Sądowi I instancji skutecznie zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., co powodowało konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Nie przesądzając wyniku tej sprawy podkreślić należy, że dopiero prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku Sądu I instancji pozwoli na kontrolę kasacyjną orzeczenia.
Z tych względów naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na postawie art.185 p.p.s.a. Na podstawie art.207 § 2 p.p.s.a odstąpiono od zasądzania na rzecz [...] Spółki z o.o. z siedzibą w Warszawie kosztów postępowania kasacyjnego w całości.