Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 849/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. i R. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania, w punkcie 1. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] maja 2009 r., nr [...]; w punkcie 2. stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; w punkcie 3. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz R. G. 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy zawiesiło postępowanie administracyjne do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego działki nr [...] położonej w obrębie B., z działką nr [...] położoną w obrębie P. i ostatecznego ustalenia spornych granic nieruchomości pomiędzy działkami nr [...] w obrębie P., nr [...] we wsi B. i nr [...] we wsi M. Po rozpoznaniu wniosku T. i R. G. o ponowne rozpoznanie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy postanowieniem z dnia [...] września 2006 r., nr [...], utrzymało w mocy własne postanowienie.
Pismem z dnia [...] marca 2009 r. R. G. złożył ponowny wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności trzech ostatecznych decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] stycznia 2003 r., [...] lutego 2004 r. oraz [...] stycznia 2005 r. w sprawie zezwolenia na wycinkę drzew. Wskazał, że nie zachodzą orzeczone w postanowieniach SKO z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz z dnia [...] września 2006 r. zagadnienia wstępne uzasadniające dalsze zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie. Prawomocnie zakończyło się bowiem postępowanie sądowe toczące się przed Sądem Okręgowym w B. o przywrócenie granic (wyrok z dnia [...] listopada 2007r., [...]) oraz zakończyło się postępowanie rozgraniczeniowe wznowionego ostateczną decyzją SKO w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i umarzającą wznowione postępowanie przed tym organem w przedmiocie zatwierdzenia granic pomiędzy działką nr [...] a działką [...].
Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 101 § 1 w związku z art. 97 § 2, art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy orzekło o odmowie podjęcia postępowania. W ocenie organu, przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego istnieją w dalszym ciągu. Organ wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 grudnia 2008 r. wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 853/08 oddalający skargę T. i R. G. na decyzję SKO w Bydgoszczy z dnia [...] września 2006 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, w którym podniesiono, że kwestia jednoznacznego ustalenia spornych granic nieruchomości należących do T. i R. G. oraz D. M. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
R. G. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 46 i 48 k.c. Wskazał, że przed wydaniem decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] stycznia 2003 r., [...] lutego 2004 r. oraz [...] stycznia 2005 r. zezwalających D. M. na wycięcie drzew organ nie żądał od wnioskodawcy wycinki prowadzenia postępowania rozgraniczającego jego działkę nr [...] w obrębie P., pokrytą wodą stojącą jeziora [...] z sąsiednimi działkami gruntowymi, w tym działkami odwołującego się nr [...] w obrębie B., działką nr [...] w obrębie M. i działkami nr [...],[...] i [...] w obrębie B. Wszczęcia postępowania rozgraniczającego nie żądało również SKO w Bydgoszczy przy rozpoznawaniu sprawy o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanych decyzji. R. G. wskazał, że postępowanie rozgraniczające należącej do niego działki położonej w B. i M. z działką nr [...] w obrębie P. – nie toczy się.
Granice natomiast należących do T. i R. G. działek nr [...],[...] i [...] w obrębie B. zostały wznowione protokołem z dnia [...] września 2006 r. Dodatkowo wskazał, że uzasadnianie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania koniecznością rozgraniczenia działki nr [...] w M., stanowiącej jego własność z działką [...] w P. jest niezgodne ze zdrowym rozsądkiem z uwagi na fakt, że działka ta nie była przedmiotem żadnej decyzji Wójta Gminy L. zezwalającej na wycinkę drzew.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 101 § 1, art. 97 § 2, art. 127 § 3 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż w związku z wnioskiem złożonym przez R. G. organ zawiadomił o tym fakcie strony, dając im możliwość zajęcia stanowiska w przedmiotowej kwestii. Jak wynika ze stanowiska zajętego przez D. M., w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania. Wskazał on również na fakt zmiany właściciela działki nr [...] we wsi B. i umorzenia postępowania dotyczącego wycinki drzew na wyżej wskazanej działce przez Starostę T. Ponadto, jak zauważył D. M., z wyroku SO w B. z dnia [...] listopada 2007 r., sygn. akt [...] wynika, że działki nr [...] i [...] nie mają ustalonej granicy z działką [...] oraz że istotnym dla sprawy jest fakt, iż na przestrzeni ostatnich lat zmieniły się kontury przylegających do jeziora działek i to w takim stopniu, że w wielu miejscach linia brzegowa jeziora [...] znajduje się kilka metrów od rzeczywistej granicy geodezyjnej, co ma znaczenie dla ustalenia właściwego przebiegu granic.
W stanowisku zajętym przez Wójta Gminy L. wskazano na bezpodstawność zawartego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zarzutu błędnej wykładni przepisów art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 46 i 48 k.c. Podobnie za bezpodstawny Wójt uznał zarzut, że ciąży na nim obowiązek wszczęcia postępowania rozgraniczającego.
SKO powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 grudnia 2008 r. wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 853/08, wskazało, że w przedmiotowej sprawie nadal istnieją przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania w sprawie.
W skardze na powyższe postanowienie T. i R. G. zarzucili naruszenie art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP i art. 48 k.c., a także art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 25 ust. 1 pkt 1 i art. 26 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, art. 7 k.p.a. w związku z art. 19 k.p.a., art. 7 k.p.a. w związku z art. 19 i art. 75 § 2 k.p.a., art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,. Poz. 1270 ze zm.) oraz art. 97 § 2 k.p.a. Skarżący podali, że są właścicielami nieruchomości w B. i M., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], w stosunku do której Wójt Gminy L. orzekł decyzjami z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] oraz z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] o wycięciu drzew we wsi B. Skarżący wskazali, że nie byli stroną postępowania rozpoznawczego w tym przedmiocie.
Ponadto skarżący wskazali, że są właścicielami działek nr [...] i [...] we wsi B., nr [...] we wsi M., a także działki nr [...] w B. W dalszej części skargi wskazano, że D. M. posiada we wsi P. nieruchomość nr [...], stanowiącą w części zbiornik wody stojącej – jezioro [...], w związku z czym część działki stanowiąca ten zbiornik nie może stanowić terenu, na którym rośnie las lub zadrzewienie przywodne, o którym orzekł Wójt Gminy L. w decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...]. Skarżący wskazali, że przed wydaniem decyzji organ winien był przeprowadzić dowód z dokumentów urzędowych, jakimi są publiczne rejestry, księgi wieczyste, czego nie uczynił. Podnieśli również, że decyzje o wycięciu drzew z należących do nich działek zostały podjęte bez ich wiedzy. Z uwagi na powyższe uznali, że zawieszenie postępowania w sprawie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zezwalających na wycięcie drzew z lat 2003 – 2005 jest bezprawne.
Jak wskazali skarżący, Wójt Gminy L. nie uznał potrzeby rozgraniczania nieruchomości należącej do D. M. podczas wydawania decyzji w latach 2003 – 2005, w związku z czym wyżej wskazany dokonał wycięcia drzew z lasu skarżących na ich nieruchomości w B. (działka [...] i [...]), na działce [...] w obrębie M. oraz drzew na działkach [...] w obrębie B. Zdaniem skarżących, Wójt Gminy L. nie miał kompetencji do orzekania w sprawie wycięcia drzew z należących do nich lasów w obrębie B. i M. W związku z powyższym skarżący równocześnie ze złożeniem przedmiotowej skargi złożyli do Starosty T. wniosek o wszczęcie postępowania o dokonaną bez ich wiedzy i zgody wycinkę drzew z lasu. Postępowanie to zostało zawieszone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy.
Skarżący podnieśli, że podana w zakwestionowanym postanowieniu przyczyna zawieszenia postępowania nie zachodzi, ponieważ rodzaje użytków i ich kontury nie zostały zmienione od wydania decyzji z lat 2003 – 2005. Podkreślili, że rozgraniczenia dokonane w roku 1986 są prawomocne, tym bardziej, że SKO w Bydgoszczy ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] umorzyło wznowione w tej sprawie postępowanie, a prawomocne wyroki Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] lipca 2007 r., sygn. [...] i Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] listopada 2007 r., sygn. akt [...] przebiegu tych geodezyjnie wyznaczonych granic nie zmieniły.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w powołanym na wstępie wyroku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd zaznaczył, że podstawą do zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie był przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który nakazuje zawiesić postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Kluczowe zatem znaczenie przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy ma ustalenie, czy ustąpiły przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania stosownie do treści art. 97 § 2 k.p.a. Dla oceny zasadności wniosku skarżących o podjęcie zawieszonego postępowania mają znaczenie ustalenia organu w powyższym zakresie.
Jak zauważył Sąd, zgodnie z decyzją o zezwoleniu na wycięcie drzew z dnia [...] stycznia 2005 r. usunięcie drzew dotyczyło działek nr [...] wzdłuż linii brzegowej w P. oraz z terenu działki [...] stanowiącej własność D. M. Pozostałe dwie wcześniejsze decyzje zezwalały na wycięcie drzew z nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawcy. Z akt sprawy wynika, że jezioro [...] stanowi teren działki nr [...], a linia brzegowa tego jeziora graniczy bezpośrednio z działkami skarżących o numerach [...] w B. gm. L., z działkami [...] i [...] w B. i z działką nr [...] w M. Zawieszenie postępowania dokonane na podstawie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] września 2006 r. oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] czerwca 2006 r. podjęte zostało w celu ustalenia ponad wszelką wątpliwość, czy wycięcie drzew nastąpiło z terenu stanowiącego własność wnioskodawcy, czy też skarżących.
Jest to istotne zagadnienie prejudycjalne, którego wynik rozwiąże kwestię praw własnościowych terenu, z którego dokonano wycinki drzew i zezwoli jednocześnie na ocenę, czy skarżącym przysługuje status strony postępowania w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności zezwoleń na wycięcie drzew.
Stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Brak rozwiązania zagadnienia wstępnego w rozpoznawanej sprawie stoi na przeszkodzie do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
W ocenie skarżących ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. Świadczą o tym prawomocne rozgraniczenia z 1986 r., decyzja Kolegium [...] i prawomocne wyroki Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] lipca 2007 r., sygn. akt [...] i Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] listopada 2007 r., sygn. akt [...], które nie zmieniły przebiegu geodezyjnie wyznaczonych granic.
Sąd weryfikując stanowisko skarżących wyrażone w skardze uznał, że Kolegium niedokładnie ustaliło stan faktyczny w sprawie. Jest to istotne uchybienie, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Organ mało wnikliwie zweryfikował stanowisko skarżących o zakończeniu postępowania z ich powództwa o przywrócenie granic działki nr [...] położonej w B. z działką nr [...]. Skarżący powołując się na stanowisko Sądu stwierdzili, że w punktach granicznych istnieje stabilizacja w postaci kamieni betonowych z krzyżem i jest to stan ustalony podczas pomiaru rozgraniczeniowego w dniu [...] sierpnia 1986 r. Oprócz tego Sąd stwierdził na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy, że brak jest uwarunkowań prawnych i zdecydowanego stanu użytkowania na pewnym odcinku granicy pomiędzy działką nr [...], a działką nr [...] i w tym zakresie powinno być przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe. Powyższe stanowisko sądu cywilnego nie jest kwestionowane przez żadną ze stron postępowania, dlatego - w ocenie Sądu I instancji - można je dopuścić jako bezsporne, chociaż w aktach administracyjnych brak jest wymienionych wyżej wyroków Sądu Rejonowego w T. i Sądu Okręgowego w B., co też uniemożliwiło Sądowi administracyjnemu rozpoznającemu skargę weryfikację tego stanowiska.
Jak zauważył Sąd, w aktach administracyjnych powinny znajdować się dokumenty, na które organ powołuje się w treści uzasadnienia wydawanych rozstrzygnięć. Jak wskazał Sąd I instancji, stanowisko wynikające z wyroków sądów powszechnych powinno zostać zweryfikowane przy rozpoznawaniu wniosku skarżących o podjęcie zawieszonego postępowania. Organ powinien zatem ustalić, czy zezwolenie na wycięcie drzew obejmowało swoim zakresem linię brzegową działki nr [...] z działką należącą do skarżących nr [...] (k- 164). Brak w zaskarżonych rozstrzygnięciach stanowiska organu w tym zakresie jest, w ocenie Sądu, istotnym uchybieniem, które ma wpływ na wynik sprawy. Tylko w sytuacji, gdy okaże się, że wycięcie drzew nastąpiło również z nierozgraniczonego terenu pomiędzy działkami nr [...] i [...], to stosunki własnościowe na powyższych nieruchomościach będą świadczyły o konieczności dalszego zawieszenia postępowania.
Mając na uwadze powyższe Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ powinien ocenić, czy przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działkami nr [...] i [...] będzie miało wpływ na wynik postępowania w związku ze stanowiskiem zawartym w powyższym wyroku Sądu Okręgowego w B. Jeżeli tak, to organ powinien wezwać, na podstawie art. 100 § 2 k.p.a. w zakresie nałożonych na niego obowiązków, strony o wystąpienie do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ lub właściwy sąd.
Uznając zatem, że organ naruszył przepisy postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienia. W przedmiocie wykonalności zaskarżonych postanowień Sąd orzekł powołując się na art. 152, o kosztach zaś orzekł mając na uwadze art. 200 pow. ustawy.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku D. M., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- I. naruszenie prawa materialnego tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku z przyjęciem, iż w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy L., zezwalających na wycinki drzew, tj. decyzji z [...] stycznia 2003 r., nr [...], decyzji z [...] lutego 2004 r., nr [...] i decyzji z [...] stycznia 2005 r., nr [...], nie zachodzą przesłanki do zawieszenia tych postępowań, w kontekście wystąpienia konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, w postaci określenia stosunków własnościowych oraz ustalenia granic pomiędzy działkami [...] i [...] oraz [...] i [...] tj. objętych tymi decyzjami;
- II. naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 28 oraz art. 30 § 4 k.p.a. w związku z przyjęciem skargi T. i R. G. na postanowienie SKO w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2009 r., [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy L., zezwalających na wycinki drzew, tj. decyzji z [...] stycznia 2003 r., nr [...], decyzji z [...] lutego 2004 r., nr [...] i decyzji z [...] stycznia 2005 r., nr [...], w zakresie dotyczącym działki o nr [...], którą w dniu [...] sierpnia 2008 r. skarżący sprzedali M. Ł. i tym samym pomimo braku ich legitymacji procesowej w tym zakresie.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. G. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a tym samym określenie zarzutów tej skargi ma istotne znaczenie.
Zarzut pierwszy – naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (są to jednak dwie odrębne sytuacje) nie odnosi się do naruszenia prawa materialnego, ale do naruszenia przepisu procesowego i to nie procedury sądowoadministracyjnej, ale procedury administracyjnej – art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Istotę tego wadliwie sformułowanego zarzutu, który nie został powiązany z odpowiednim przepisem procedury sądowoadministracyjnej, stanowi w ujęciu skargi kasacyjnej to, że Sąd I instancji nie dostrzegł istniejących, zdaniem skarżącego kasacyjnie, przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie tylko nie przesądził tej kwestii ale, przeciwnie, uchylając postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania wskazał, że należy kolejny raz, bardziej wnikliwie i szczegółowo zbadać istnienie (lub nieistnienie) przesłanek uzasadniających dalsze zawieszenie postępowania.
Sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie "zamiast" organów administracji, a kontrolując legalność zaskarżonego aktu opierają się na ustalonym przez te organy stanie faktycznym. Jeśli ustalenia organów są w ocenie sądów niepełne, niewystarczające, mają luki, wymagają uzupełnień i dodatkowych wyjaśnień – co wykazał Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku - to istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonych aktów i takie działanie Sądu – w rozpoznawanej sprawie – nie oznacza błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Również drugi zarzut nie został właściwie sformułowany, w tym przypadku też nie wskazano naruszonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu procedury sądowoadministracyjnej. Zarzut ten jest bezpodstawny, bo zawieszenie postępowania administracyjnego dotyczy wielu decyzji zezwalających na wycięcie drzew z różnych nieruchomości, nie tylko tej jednej która, zdaniem D. M., została zbyta. Zarzut wadliwego uznania przez organ administracji, a następnie Sąd, T. i R. G. za strony postępowania dotyczy tylko jednej działki i sporne kwestie w tym zakresie mogą być podniesione przez D. M. i rozważone w ponownie prowadzonym postępowaniu z wniosku R.G. o podjęcie zawieszonego postępowania. Zarzut ten potwierdza zasadność zaskarżonego wyroku.
Zważywszy, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.