Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2130/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. z siedzibą w W. (dalej również P.) na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] września 2011 r. nr [...].
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Wojewoda Podkarpacki odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Cisna z dnia [...] lipca 1990 r. uznając, że P. nie ma przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym dotyczącym prawa zarządu nieruchomością przez B., gdyż nie wykazało, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości.
W zażaleniu P. w W. zakwestionowało stanowisko organu, podnosząc zarzut nieuznania roszczenia o nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, stosownie do art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – dalej u.g.n.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przywołując art. 28 k.p.a. Minister wywiódł, że P. nie posiada interesu prawnego w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Cisna z dnia [...] lipca 1990 r. o przekazaniu w zarząd B. działki o nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 144,7300 ha i tym samym zasadnie organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego z wniosku P. W skardze P. postanowieniu temu zarzuciło naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 207 ust. 1 u.g.n. - poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji Wójta Gminy Cisna z dnia [...] lipca 1990 r. o przekazaniu w zarząd B. działki nr [...] i nr [...]. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1087/12, oddalił skargę P. w W. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej P. z siedzibą w W., wyrokiem z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 279/13, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym, przy czym należy uwzględnić kwestie dotyczące przeniesienia przejęcia praw i obowiązków wynikających z decyzji ostatecznej, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. P., aby wykazać, że ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Cisna z dnia [...] lipca 1990 r., wskazywało przepisy Kodeksu cywilnego oraz art. 207 ust. 1 u.g.n. i § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 kwietnia 1986 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania między jednostkami gospodarki uspołecznionej państwowych nieruchomości rolnych i leśnych oraz niektórych innych nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolniczej i leśnej, a także właściwości organów w tych sprawach (Dz.U.
Nr 17, poz. 90). NSA wywodził, że dla sądu administracyjnego istotne jest to, że P. powołuje się na przepis art. 207 ust. 1 u.g.n. Skoro bowiem strona skarżąca powołuje się na art. 207 ust. 1 u.g.n., to powyższe oznacza, że P. wskazało przepis prawa materialnego, z którego wywodzi swoje uprawnienia i wobec tego Sąd I instancji nie mógł skutecznie zarzucić P., że nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Cisna z dnia [...] lipca 1990 r. o przekazaniu w zarząd B. działek nr [...] i nr [...], bo nie zawarło umowy użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. P. nie starało się o przymiot strony twierdząc, że jest użytkownikiem wieczystym gruntu, lecz podało, że ma przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, bo z uwagi na jej istnienie w obrocie prawnym nie może uzyskać prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu.
W ocenie NSA Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien wypowiedzieć się co do wszystkich zarzutów i argumentów strony skarżącej, a w szczególności rozważyć, że P. wskazuje przepisy art. 207 ust. 1 u.g.n. i § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia dla wykazania uprawnień płynących dla P. z tych przepisów, w tym do wytoczenia powództwa Skarbowi Państwa o zobowiązanie do zawarcia umowy użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu i przeniesienia własności, a tym samym dla wykazania posiadania interesu prawnego do zgłoszenia żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Cisna z dnia [...] lipca 1990 r., a więc dla uzasadnienia posiadania legitymacji strony w postępowaniu nieważnościowym.
Ponownie rozpatrując sprawę, zaskarżonym kasacyjnie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone orzeczenia organu I i II instancji. W uzasadnieniu przywołał art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) i wskazał, że organy obu instancji odmawiając na podstawie art. 61a k.p.a. wszczęcia postępowania nadzorczego uznały, że stronie skarżącej nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż nie legitymuje się ona żadnym tytułem prawnorzeczowym do działek nr [...] i nr [...] w W. oraz nie była stroną postępowania zakończonego wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] lipca 1990 r. Wójta Gminy Cisna. Oceny takiej organy obu instancji dokonały w warunkach pominięcia treści art. 207 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym osoby, które były posiadaczami nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy w dniu 5 grudnia 1990 r. i pozostawały nimi nadal w dniu 1 stycznia 1998 r., mogą żądać oddania nieruchomości w drodze umowy w użytkowanie wieczyste wraz z przeniesieniem własności budynków, jeżeli zabudowały te nieruchomości na podstawie pozwolenia na budowę z lokalizacją stałą.
Z treści powołanego przepisu strona skarżąca wywodzi uprawnienie do żądania zawarcia umowy wieczystego użytkowania wskazanych wyżej nieruchomości, będących w jej władaniu od dnia 10 stycznia 1956 r. O tym, że wymienione wyżej nieruchomości są w samoistnym posiadaniu P. przesądził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 października 2007 r., sygn. akt I CSK 237/07, stwierdzając w jego uzasadnieniu, iż w okolicznościach sprawy nie nasuwa zastrzeżeń uznanie P. w W. za samoistnego posiadacza nieruchomości. Wobec tego, zdaniem Sądu, nie może budzić wątpliwości, że strona skarżąca uprawniona jest do żądania zawarcia umowy wieczystego użytkowania władanych przez nią nieruchomości. Jak stwierdził Sąd Apelacyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 30 maja 2007 r., sygn. akt I ACa 127/07, dopóki ustanowiony trwały zarząd na nieruchomości nie wygasł, nie jest możliwe przekazanie tych nieruchomości P. w użytkowanie wieczyste.
Sąd I instancji podniósł, że kwestionowaną przez stronę skarżącą decyzją z dnia [...] lipca 1990 r. Wójt Gminy Cisna, na podstawie § 3 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad i trybu przekazywania między jednostkami gospodarki uspołecznionej państwowych nieruchomości rolnych i leśnych oraz niektórych innych nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolniczej i leśnej, a także właściwości organów w tych sprawach, przekazał w zarząd B. nieodpłatnie na czas oznaczony nieruchomości będące z Zasobach Państwowego Funduszu Ziemi w miejscowości B. o łącznej powierzchni 144,73 ha. Zgodnie z § 3 rozporządzenia, przekazanie nieruchomości następuje na podstawie decyzji wydanej na wniosek zainteresowanej jednostki przez właściwy ze względu na położenie nieruchomości terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami stopnia podstawowego.
Do wniosku o przekazanie nieruchomości, jak stanowił § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, powinna być dołączona pisemna zgoda dotychczasowego posiadacza nieruchomości, a w odniesieniu do nieruchomości określonych w § 1 ust. 1 pkt 2 - zgoda Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Strona skarżąca utrzymuje, że kwestionowana przez nią decyzja Wójta Gminy Cisna została wydana bez jej pisemnej zgody, jako posiadacza spornych nieruchomości w dacie jej wydania, a to oznacza, że została ona wydana z rażącym naruszeniem § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, stąd też wywodzi swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Wyrokowi z dnia 15 grudnia 2014 r. zarzucono naruszenie:
- 1) prawa materialnego - § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 kwietnia 1986 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania między jednostkami gospodarki uspołecznionej państwowych nieruchomości rolnych i leśnych oraz niektórych innych nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolniczej i leśnej, a także właściwości organów w tych sprawach – polegające na jego niezastosowaniu, podczas gdy przepis ten winien być zastosowany w niniejszej sprawie, albowiem zgodnie z nim pisemna zgoda dotychczasowego posiadacza nieruchomości na jej przekazanie nie dotyczyła nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, a nieruchomości przekazane w zarząd B. na podstawie decyzji Wójta Gminy Cisna z dnia [...] lipca 1990 r., której stwierdzenia nieważności obecnie domaga się P., znajdowały się w Zasobach Państwowego Funduszu Ziemi;
- 2) przepisów postępowania:
- - art. 190 zd. 1 p.p.s.a. - poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i ograniczenie badania interesu prawnego P. do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Cisna z dnia [...] lipca 1990 r., jedynie do przepisów prawa, co do których wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2014 r., a pominięciu innych przepisów, które w niniejszej sprawie wpływają na prawa i obowiązki P. w ten sposób, że pozbawiają go prawa do występowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1990 r., a w konsekwencji pozbawiają go interesu prawnego w tej sprawie, podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2014 r. nie przesądził o posiadaniu przez P. interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1990 r., a jedynie nakazał rozważenie, czy przepisy wskazane przez P. dają temu podmiotowi określone uprawnienie i mogą mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu, co nie wykluczało konieczności zbadania innych jeszcze przepisów mających wpływ na tę sytuację prawną (naruszenie także art. 134 p.p.s.a.);
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - poprzez jego błędne zastosowanie i uwzględnienie skargi P. oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 kwietnia 2012 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] września 2011 r., podczas gdy skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, Polskie Towarzystwo Turystyczno-Krajoznawcze, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 kwietnia 1986 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania między jednostkami gospodarki uspołecznionej państwowych nieruchomości rolnych i leśnych oraz niektórych innych nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolniczej i leśnej, a także właściwości organów w tych sprawach (Dz.U. Nr 17, poz. 90), poprzez jego niezastosowanie, podkreślić należy, że w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozstrzygał sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Cisna z dnia [...] lipca 1990 r. i nie przesądził, że doszło do rażącego naruszenia § 4 ust. 2 pkt 4 wskazanego wyżej rozporządzenia, podczas gdy – jak uważa strona skarżąca kasacyjnie – winien był zastosować § 4 ust. 3 tego rozporządzenia.
Rozstrzygając sprawę w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Wojewódzki Sąd wskazał jedynie, że strona skarżąca w I instancji – P. – twierdzi, że doszło do takiego rażącego naruszenia prawa i z tego wywodzi, że przysługuje jej przymiot strony.
W myśl § 4 ust. 2 pkt 4 cytowanego rozporządzenia, do wniosku o przekazanie nieruchomości powinna być załączona pisemna zgoda dotychczasowego posiadacza nieruchomości, a w odniesieniu do nieruchomości określonych w § 1 ust. 1 pkt 2 - zgoda Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej.
Stosownie do ust. 3 tego paragrafu, przepis ust. 2 pkt 4 nie dotyczy nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi.
Podnoszone przez skarżący kasacyjnie B. w zarzucie naruszenia prawa materialnego kwestie dotyczące stosowania przepisów § 4 ust. 2 pkt 4 oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia będą rozstrzygane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1990 r. Gdyby miał to uczynić Sąd I instancji, to rozpoznałby w istocie za organ administracyjny sprawę o stwierdzenie nieważności wspomnianej decyzji, a to nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Przedmiotem tej sprawy jest bowiem kontrola zgodności z prawem postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazywane w skardze kasacyjnej kwestie materialnoprawne ma rozstrzygnąć organ w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1990 r. W rozpatrywanej zaskarżonym wyrokiem sprawie przesądzono jedynie, że P. posiada uprawnienie do skutecznego złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Cisna z dnia [...] lipca 1990 r. w części obejmującej nieruchomości będące w jej władaniu w dniu wydania tej decyzji. To jednak nie przesądza, które przepisy prawa materialnego winny być zastosowane i czy wspomniana decyzja jest rzeczywiście nieważna.
Tak więc zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 kwietnia 1986 r., nie ma uzasadnionych podstaw.
Podstaw takich nie mają również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 190 zd. 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.
W odniesieniu do pierwszego z tych zarzutów zauważyć wypada, że istotnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 279/13 nie przesądził o posiadaniu przez P. interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1990 r., a jedynie nakazał rozważenie, czy wskazywane przepisy dają temu podmiotowi określone uprawnienie i mogą mieć wpływ na jego sytuację prawną. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym kasacyjnie wyroku dokonał właśnie takiego rozważenia i stosując się do wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że P. posiada uprawnienie do skutecznego złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Cisna z dnia [...] lipca 1990 r. w części obejmującej nieruchomości będące w jej władaniu w dniu wydania tej decyzji.
Sąd I instancji nie naruszył więc art. 190 zd. 1 p.p.s.a., stanowiącego, że Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Jeżeli chodzi zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to należy zaznaczyć, że na etapie wszczynania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie można przesądzać o prawidłowości czy nieważności tej decyzji, a istotne jest jedynie, że chociaż strona skarżąca w I instancji wskazywała na konkretne przepisy prawa materialnego, z których wywodziła swój interes prawny, organy administracyjne już na etapie wszczynania postępowania przesądziły, że nie zostały one naruszone. Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że organy administracyjne naruszyły w ten sposób przepisy prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, Sąd nie miał podstaw od oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. i prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.
Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty pozbawione są uzasadnionych podstaw i nie mogły zostać uwzględnione.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, stosownie do art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.