Uzasadnienie
[...] z siedzibą w T. wniosła skargę na uchwałę Zarządu Powiatu Żarskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] w sprawie wybudowania innych obiektów budowlanych towarzyszących prowadzonej działalności na wydzierżawionym gruncie o powierzchni 12.810 m2, położonym na działce oznaczonej nr [...], położonej w obrębie [...] gmina B. Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] maja 2015 r. Zarząd Powiatu Żarskiego, działając na podstawie art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) – dalej u.g.n., ogłosił przetarg ustny nieograniczony na oddanie w dzierżawę na okres 10 lat nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Powiatu Żarskiego, oznaczonej działka nr [...] o powierzchni 12.810 m2, położonej w obrębie [...], gmina B. (były terminal Towarowych Odpraw Celnych w O.), z przeznaczeniem na budowę stacji paliw.
W wyniku przetargu wyłoniono dzierżawcę [...], z siedzibą w Z. Uchwałą z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...] Zarząd Powiatu Żarskiego wyraził zgodę wspólnikom wskazanej spółki cywilnej, na wybudowanie stacji paliw płynnych i LPG wraz z budynkiem obsługi paliw z zapleczem socjalno-biurowym i częścią handlowo - gastronomiczną na wydzierżawionym gruncie o powierzchni 12 810 m2, wg zawartej w dniu [...] lipca 2015 r. umowy dzierżawy nr [...], położonym na działce oznaczonej nr [...], położonej w obrębie [...] gmina B., będącej własnością tego Powiatu.
Wnioskiem z dnia 16 lipca 2015 r. [...], z siedzibą w Z. wystąpiła do Powiatu Żarskiego o wyrażenie zgody na wybudowanie na dzierżawionej nieruchomości uzupełniających obiektów budowlanych wskazanych w tym piśmie.
Następnie uchwałą z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] Zarząd Powiatu Żarskiego, powołując się na przepisy art. 32 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.)- dalej u.s.p., art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), § 6 własnej uchwały nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie określenia stawek minimalnych za najem budynków i lokali, oraz wysokości minimalnego czynszu za dzierżawę gruntu na terenach przygranicznych byłych terminali odpraw celnych, stanowiących własność Powiatu Żarskiego ze zmianami, udzielił A. Z. i J. H., wspólnikom spółki cywilnej, prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą [...] s.c. z siedzibą w Z. przy ul. [...], zgody na wybudowanie innych obiektów budowlanych towarzyszących prowadzonej działalności na wydzierżawionym gruncie o powierzchni 12 810 m2, położonym na działce oznaczonej nr [...], położonej w obrębie [...] gmina B., wg zawartej w dniu [...] lipca 2015 r. umowy dzierżawy nr [...], będącej własnością Powiatu Żarskiego.
Pismem z 16 września 2015 r. [...], z siedzibą w T. wniosła do Powiatu Żarskiego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem uchwały z dnia [...] sierpnia Nr [...]. W ocenie Spółki [...] przedmiotowa uchwała narusza jej interesy jako najemcy budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] w [...], sąsiadującej z działką o nr [...]. Naruszenia swojego interesu skarżąca Spółka upatrywała w tym, że dalsza rozbudowa działki nr [...] w sposób oczywisty spowoduje złamanie zasady swobody działalności gospodarczej. Wskazywała, iż działania takie ukierunkowane są w sposób godzący w wykonywaną przez nią działalność gospodarczą. Zdaniem Spółki, już sam fakt wydzierżawienia części placu parkingowego w ramach kompleksu Terminala pod stację benzynową jest krzywdzący. Wybudowanie takiego obiektu spowoduje zmniejszenie przepustowości Terminala jako całości, co z całą pewnością pociągnie za sobą zmniejszenie ruchu pojazdów w szczególności TIR-ów (z uwagi na brak możliwości postoju), co ma bezpośredni wpływ na wielkość obrotów skarżącej jako najemcy obiektu.
Ponadto, zdaniem Spółki, uchwała jest niezgodna z postanowieniami przetargu ogłoszonego w dniu 19 maja 2015 r., albowiem czym innym jest budowa stacji paliw wraz zapleczem, a czym innym jest posadowienie dodatkowych obiektów typu market. Przedmiotowe postępowanie przetargowe nie dopuszczało możliwości wybudowania takich obiektów. W ocenie Spółki, stanowisko Zarządu Powiatu Żarskiego jakoby przedmiotowa działalność będzie działalnością towarzyszącą do prowadzonej działalności przez dzierżawcę działki nr [...] jest błędna i narusza interesy Spółki, bowiem stan taki może doprowadzić do rozpoczęcia działalności konkurencyjnej w stosunku do obszaru działania ich obiektu.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Zarząd Powiatu Żarskiego w piśmie z dnia 1 października 2015 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uchwale z dnia [...] sierpnia 2015 r., Nr [...].
Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Go 965/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim na podstawie art. 58 § 1 pk 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. odrzucił skargę [...] z siedzibą w T. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że skarga została wniesiona na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p., według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 3 u.s.p., art. 32 ust. 4 ustawy Prawo Budowlane oraz § 6 uchwały nr [...] Zarządu Powiatu Żarskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie określenia stawek minimalnych za najem budynków i lokali, oraz wysokości minimalnego czynszu za dzierżawę gruntu na terenach przygranicznych byłych terminali odpraw celnych, stanowiących własność Powiatu Żarskiego ze zmianami.
W uchwale tej Zarząd Powiatu Żarskiego wyraził zgodę A. Z. i J. H. wspólnikom spółki cywilnej, prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą [...] s.c. z siedzibą w Z., na wybudowanie innych obiektów budowlanych towarzyszących prowadzonej działalności na wydzierżawionym gruncie o powierzchni 12 810 m2, położonym na działce oznaczonej nr [...], położonej w obrębie [...] gmina B., wg zawartej w dniu [...] lipca 2015 r. umowy dzierżawy nr [...], będącej własnością Powiatu Żarskiego.
Sąd podniósł, że zgodnie z art. 87 ust. 1 u.s.p. przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu powiatu jest to, by została ona podjęta "w sprawie z zakresu administracji publicznej". Zgodnie z art. 25 b, art. 4 pkt 9, 11 ust. 1 u.g.n. do czynności gospodarowania powiatowym zasobem nieruchomości uprawniony jest zarząd powiatu. Z art. 13 ust. 1 tej u.g.n ustawy z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z innych ustaw, wynika natomiast, że nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji.
Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że decyzja o zawarciu umowy dzierżawy 1 lipca 2015 r. umowy dzierżawy między Zarządem Powiatu Żarskiego a firmą [...] s.c. z siedzibą w Z., w szczególności o złożeniu stosownego oświadczenia woli, podejmowana jest przez jednostkę samorządu terytorialnego w zakresie jej uprawnień właścicielskich, a rozporządzenie nieruchomością przez jej właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnej. Przesądza to, że zawarcie albo odmowa zawarcia umowy dzierżawy nie może nastąpić w drodze aktu administracyjnego wydanego w postępowaniu administracyjnym ani też w wyniku innych czynności z zakresu administracji publicznej, nie ma tu bowiem miejsca na władcze działanie administracji publicznej, określające wynikające z przepisów prawa uprawnienia i obowiązki stron. W orzecznictwie podkreśla się, że unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym.
Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie wynikających z Kodeksu cywilnego fundamentalnych zasad swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów. Ograniczenia te, dokonywane na przykład poprzez procedurę przetargową, nie powodują jednak, że spory w tym zakresie tracą cywilnoprawny charakter
Sąd podkreślił, że sprawa wydzierżawienia nieruchomości przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego (władczego). Takiego elementu nie zawiera również (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) wyrażenie przez jednostkę samorządu terytorialnego zgody na wybudowanie innych obiektów budowlanych na wydzierżawionej nieruchomości, będącej własnością Powiatu Żarskiego. W zakresie kognicji sądów administracyjnych mieszczą się tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego, tzn. o treści uprawnienia lub obowiązku rozstrzyga jednostronnie organ administracji publicznej, a adresat tego rozstrzygnięcia związany jest tym jednostronnym działaniem. Problematyka dotycząca oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, sprzedaży czy też dzierżawy nieruchomości należy zatem do zakresu prawa cywilnego.
Zatem uchwała nie zawierająca żadnych elementów władztwa publicznego i mająca w zamierzeniu wywołać wyłącznie skutki cywilnoprawne nie jest w swym charakterze uchwalą z zakresu administracji publicznej.
Dlatego też zdaniem Sądu, z uwagi na cywilnoprawny charakter kwestionowanej przez Spółkę [...] uchwały Rady Powiatu Żarskiego, uchwała ta nie może być zaskarżona na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p., gdyż nie jest podjętą przez organ powiatu uchwałą w sprawie z zakresu administracji publicznej.
Sąd podkreślił również, że ze skargi nie wynika, by zaskarżona uchwała wpływała na sytuację prawną Spółki, czy też by doprowadzała do ograniczenia lub pozbawienia tego podmiotu konkretnych uprawnień albo nałożenia pewnych obowiązków. Podnoszone przez Spółkę okoliczności nie mieszczą się w pojęciu interesu prawnego, albowiem kwestie ekonomiczne stanowią interes faktyczny, który nie podlega ochronie w świetle art. 87 ust. 1 u.s.p. Podjęta uchwała, zdaniem Sądu, stanowi jeden z etapów uzyskiwania przez dzierżawcę ewentualnego pozwolenia na budowę, o czym świadczy powołana podstawa prawna jej podjęcia, a mianowicie art. 32 ust. 4 ustawy Prawo Budowlane. Zaskarżona uchwała nie ingeruje w sferę prawną skarżącej Spółki. Może natomiast, w przyszłości wpłynąć pośrednio na interes faktyczny Spółki, modyfikując jej plany inwestycyjne. Skarżąca Spółka jako najemca budynku gospodarczego nie jest legitymowana do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.
Posiadanie nieruchomości na podstawie umowy najmu nie rodzi po stronie skarżącej interesu prawnego. Interes najemcy należy zakwalifikować należy wyłącznie jako interes faktyczny. Nie znajduje on bowiem podstawy w przepisie prawa materialnego, a jego źródłem jest stosunek obligacyjny (umowa najmu). Nie jest to interes własny i indywidualny, albowiem opiera się na sytuacji prawnej innego podmiotu - właściciela nieruchomości. Prawa obligacyjne są bowiem skuteczne jedynie pomiędzy stronami danego stosunku prawnego w przeciwieństwie do praw bezwzględnych. Z tych względów brak jest podstaw do przyjęcia, że sądową kontrolę mogłyby uruchamiać interesy osób, którym prawa do nieruchomości przysługują w ograniczonym zakresie i w określonym czasie (na podstawie umowy i w czasie jej obowiązywania). Najemca ma jedynie interes faktyczny, który nie może stanowić podstawy do zaskarżenia uchwały.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Z dnia 26 stycznia 2016 r. wniosła [...] w T. zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego - art. 87 ust. 1 u.s.p. poprzez jego błędną wykładnię i nieuprawnione przyjęcie w drodze subsumcji, iż skarżący nie posiada interesu prawnego/uprawnienia do zaskarżenia uchwały oraz że uchwała ta nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej. Skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy WSA w Gorzowie Wlkp. Do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, pomimo cześciowo błędnego uzasadnienia zasakrżonego postanowienia.
Kluczowym zagadnieniem sporu jest rozważenie, czy zaskarżona uchwała jest uchwała podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogą być jedynie akty lub czynności, które łącznie spełniają następujące przesłanki: mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 p.p.s.a.; są podejmowane w sprawach indywidualnych; muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ działalność administracji została poddana sądowej kontroli tylko w zakresie sprawowania administracji publicznej oraz dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 1996 r., I SA 1326/96 -LexPolonica 329052).
Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Należy zauważyć, że zaskarżona uchwała nie spełniała przesłanek wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a., ani też nie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, ponieważ zawierała jedynie oświadczenie woli, wyrażone przez Zarząd Powiatu Żarskiego. Kwestia spraw dotyczacych dzierżawy nieruchomości należącej do powiatu podlega w całości uregulowaniom mającym charakter cywilnoprawny. Szczególnie należy mieć tu na względzie przepisy zawarte w Tytule XVII “Najem i Dierżawa" Kodeksu cywilnego. W konsekwencji, uchwałę tę polegającą na wyrażeniu zgody na wybudowanie obiektów budowlanych na wydzierżaionej działce należało uznać za oświadczenie woli jednej ze stron umowy dzierżawy, tj. Powiatu Żarskiego, złożone przez jej organ. Dlatego też, należy uznać, iż zasadnie Sąd I instancji podniósł, że zaskarżona uchwała jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego powiatu, a nie aktem z zakresu władztwa publicznego.
Skoro zatem zaskarżona uchwała nie podległa kognicji sądów administracyjnych, należy uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim błędnie badał interes prawy sakrżącej Spółki, ponieważ skarga podlegała odrzuceniu z uwagi na jej niedopuszczlaność na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., na co Sąd I instancji również wskazał.
Dlatego też, zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 87 ust. 1 u.s.p. nie zasługuje na uwzględnienie.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.