Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Po 115/05, po rozpoznaniu skargi Prezydenta Miasta P. uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za przekroczenie terminu do wydania decyzji, określił, iż postanowienie to nie może być wykonane i zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
W motywach tego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny przytaczając stan faktyczny sprawy wskazał, iż Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia 24 maja 2004 r. nałożył na Prezydenta Miasta P. karę w wysokości 2500 zł za przekroczenie terminu do wydania decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Wojewoda wyjaśnił, iż podjęcie decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło z pięciodniowym przekroczeniem terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane, bowiem wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w dniu 24 października 2003 r., a decyzja Prezydenta Miasta P. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę garażu w P. przy ul. M. wydana została w dniu 29 grudnia 2003 r. W związku z tym, w ocenie Wojewody, zaistniały podstawy do wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, tj. w łącznej wysokości 2500 zł.
Na powyższe postanowienie Prezydent Miasta P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się stwierdzenia nieważności tego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 października 2004 r., sygn. akt II SA/Po 570/04, skargę odrzucił. Sąd wskazał, iż rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego jest aktem z zakresu administracji publicznej pełniącym funkcje dyscyplinujące i ma znamiona prawne decyzji administracyjnej, wobec czego podlega kognicji Sądu w myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże skargę uznał za niedopuszczalną, gdyż skarżący przed jej wniesieniem nie wezwał Wojewody do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a., ani też nie wyczerpał trybu przewidzianego w art. 52 § 2 cyt. ustawy, co uzasadniało odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Po uprawomocnieniu się postanowienia odrzucającego skargę, Prezydent Miasta P. pismem z dnia 29 listopada 2004 r. wezwał Wojewodę Wielkopolskiego do usunięcia naruszenia przez uchylenie postanowienia z dnia 24 maja 2004 r.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie Wojewoda Wielkopolski w piśmie z dnia 20 grudnia 2004 r. podtrzymał stanowisko wyrażone w kwestionowanym postanowieniu, dodając, iż Prezydent Miasta P. nie zwrócił się z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, w związku z tym brak było formalnych podstaw prawnych do jego uwzględnienia.
Prezydent Miasta P. wniósł następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wymienione na wstępie postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2004 r. nakładające na Prezydenta Miasta P. karę w wysokości 2500 zł, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, względnie stwierdzenia jego nieważności. Skarżący zarzucił naruszenie przez organ art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane, a także niezastosowanie art. 35 § 5 kpa. Zgodnie bowiem z treścią art. 39 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego wniosek inwestora wymagał uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków i okres uzgodnień, zdaniem skarżącego, winien być uwzględniony w ustaleniach kontrolnych. Wojewoda Wielkopolski nie uwzględnił jednakże w dwumiesięcznym terminie do wydania pozwolenia na budowę terminu, w którym organ współdziałający miał obowiązek zająć stanowisko. Pismem procesowym z dnia 31 marca 2006 r. Prezydent Miasta P. uzupełnił skargę, wskazując na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w kwestii dopuszczalności skargi na przedmiotowe postanowienie, podkreślając, iż przekroczenie terminu do wydania pozwolenia na budowę mogło być stwierdzone jedynie post factum, w wyniku odrębnego i fakultatywnego postępowania kontrolnego przeprowadzonego przez Wojewodę Wielkopolskiego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie, uzasadniając wniosek tym, iż Prezydent Miasta nie dochował wymogów określonych w art. 52 § 3 p.p.s.a., a mianowicie nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od dnia, w którym dowiedział się o wydaniu aktu, a w przypadku przekroczenia tego terminu, nie złożył wniosku o jego przywrócenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględniając skargę Prezydenta Miasta P., w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił na wstępie, iż zaskarżone postanowienie było już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie zakończonej postanowieniem tego Sądu z dnia 28 października 2004 r., sygn. akt II SA/Po 570/04, odrzucającym skargę. W ocenie Sądu I instancji, Sąd wyraził już w tej sprawie pogląd o dopuszczalności wniesienia skargi na postanowienie o wymierzeniu kary na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, według stanu prawnego w dacie jego wydania.
Wobec powyższego, Sąd związany jest powyższym poglądem w rozpoznawanej sprawie i nie ma obowiązku odnosić się do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005 r., sygn. akt II OSK 989/05 (ONSAiWSA z 2006 r. nr 1 poz. 22), w uzasadnieniu którego wyrażono odmienne stanowisko. Zdaniem Sądu I instancji skargę należy uznać za dopuszczalną, skarżący bowiem zadośćuczynił wymogom określonym w art. 52 § 4 p.p.s.a., a mianowicie po odrzuceniu skargi wezwał na piśmie organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. wniósł skargę do Sądu.
Sąd zauważył, że we wspomnianym postanowieniu z dnia 28 października 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyraził wiążącego poglądu co do trybu zakwestionowania zaskarżonego postanowienia. Ponadto Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku zwrócił uwagę, iż przepis art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym przed zmianą tego przepisu, tj. do 30 maja 2004 r., nie określał w jakiej formie prawnej wymierzana jest kara za zwłokę w wydaniu decyzji, nie przewidywał żadnych środków zaskarżenia, ani też nie zawierał uregulowań, które pozwalałyby na jednoznaczną ocenę charakteru aktu Wojewody wymierzającego karę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podzielił także argumentację zawartą w skardze Prezydenta Miasta P., iż do terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, należało stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące terminów załatwiania spraw, w tym art. 35 § 5. Oznacza to, że do dwumiesięcznego terminu do wydania pozwolenia na budowę nie mógł być wliczony termin, w którym organ współdziałający miał obowiązek zająć stanowisko.
Z tego względu Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody Wielkopolskiego o przekroczeniu terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro bieg terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego uległ wstrzymaniu na okres 14 dni.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Wielkopolski, zaskarżając go w całości. Wnoszący skargę kasacyjną z powołaniem się na art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 3 § 2 pkt 2, art. 52 § 3 i art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także art. 35 § 5 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.
Uzasadniając skargę kasacyjną pełnomocnik Wojewody wskazał na niezaskarżalność tego rodzaju postanowień i powołał się przy tym na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. postanowienie z dnia 30 września 2005 r., sygn. akt II OSK 989/05, w którym Sąd stwierdził, iż wymierzenie kary organowi, który nie wydał w terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, jest rozstrzygnięciem w formie postanowienia kwestii wynikającej w toku postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, a zatem zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wskazując zaś na naruszenie przepisu art. 52 § 3 p.p.s.a., pełnomocnik Wojewody zarzucił niewyczerpanie przez skarżącego środków zaskarżenia, bowiem wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa miało miejsce po upływie terminu, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu czynności.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji błędnie również przyjął, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego stosuje się przepis art. 35 § 5 kpa. Gdyby ustawodawca dopuszczał stosowanie tego przepisu przed nowelizacją, nie dokonywałby powtórzenia tego przepisu w dodanym do art. 36 ust. 8.
Mając na uwadze powyższą argumentację, pełnomocnik Wojewody Wielkopolskiego wniósł o uchylenie wyroku w całości i odrzucenie skargi Prezydenta Miasta P., ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta P. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta podniósł, że zaskarżone postanowienie nie rozstrzyga kwestii wynikłej w toku postępowania o pozwolenie na budowę, skoro postanowienie to wydane zostało już po podjęciu decyzji. Chybiony jest pogląd wnoszącego skargę kasacyjną o naruszeniu art. 52 § 3 p.p.s.a. z tej przyczyny, że przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie, jako że podstawę wezwania do usunięcia naruszenia prawa stanowił art. 52 § 4 p.p.s.a. Fakt, że Prezydent Miasta P. przed wniesieniem skargi wezwał Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa powołując się właśnie na art. 52 § 4 p.p.s.a., a Sąd I instancji tego nie zakwestionował, nie może stanowić podstawy do formułowania zarzutu, iż Sąd dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a. Prezydent Miasta P. wyraził następnie pogląd, że skoro treść art. 35 § 5 kpa jest w zasadzie tożsama z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego po nowelizacji, istniały warunki do przyjęcia, że w sprawie o pozwolenie na budowę przed nowelizacją Prawa budowlanego przepis art. 35 § 5 kpa miał zastosowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu o przed sądami administracyjnymi (Dz. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną oparła ją o podstawę art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, które to naruszenie w ocenie autora tej skargi mogły mieć wpływ na wynik sprawy.
Rozważając zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przepis ten zastosował wyrażając pogląd, że jest związany oceną prawną zawartą w prawomocnym postanowieniu tego Sądu z dnia 28 października 2000 r., sygn. akt II SA/Po 570/04, odrzucającym skargę Prezydenta Miasta P. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 24 maja 2004 r. w przedmiocie wymierzenia kary za przekroczenie terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem w orzeczeniu podjętym w granicach przedmiotowej sprawy. Podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest określenie zakresu związania sądu oraz organu administracji publicznej oceną prawną wyrażoną w prawomocnym orzeczeniu sądu.
Niewątpliwie ocena prawna może zostać wyrażona tak w wyroku, jak i w postanowieniu, a moc wiążąca tej oceny dotyczy konkretnej sprawy oraz zakresu w jakim ta sprawa była przedmiotem rozpoznania przez sąd. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że przez ocenę prawną rozumie się sąd o prawnej wartości sprawy, ocena ta może więc dotyczyć jej stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Pomijając zagadnienie, gdy orzeczenie zawierające ocenę prawną zostanie wzruszone, nieaktualność, a co za tym idzie ustanie mocy wiążącej oceny prawnej powstaje w przypadku zmiany stanu prawnego oraz w sytuacji zmiany istotnych okoliczności faktycznych, jeżeli spowoduje to, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 506/05 – Lex nr 187499, J.P. Tarno – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Lexis-Nexis, Wydanie drugie, str. 325 i następne i tamże podane orzecznictwo i literatura).
Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy w punkcie wyjścia należy stwierdzić, że podstawę prawną wydania przez Wojewodę Wielkopolskiego postanowienia z dnia 24 maja 2004 r. o wymierzeniu Prezydentowi Miasta P. kary stanowił przepis art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do czasu nowelizacji tego przepisu dokonanego ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, po. 888), która weszła w życie z dniem 31 maja 2004 r. Na gruncie obowiązywania tego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie II SA/Po 570/04 odrzucając skargę przyjął co prawda, że postanowienie Wojewody jest aktem administracyjnym w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a., aczkolwiek nie zajął jednoznacznego stanowiska co do formy prawnej takiego aktu. Wyraził jedynie zapatrywanie, że akt ten nosi znamiona decyzji administracyjnej.
Zasadniczo jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w tamtej sprawie skargę odrzucił jako niedopuszczalną z tego powodu, że wnoszący skargę nie wyczerpał na drodze administracyjnej środka zaskarżenia (art. 52 § 2 p.p.s.a.), również nie przesądzając jakiego rodzaju środek prawny przysługuje skarżącemu, Oznacza to, że wiążąca ocena prawna obejmowała jedynie kwestię odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej z przyczyny w niej wskazanej, tj. z powodu niewyczerpania środka zaskarżenia.
Ponowne wniesienie skargi przez Prezydenta Miasta P. już po uprzednim wezwaniu Wojewody Wielkopolskiego do usunięcia naruszenia prawa, a zatem po wyczerpaniu środka zaskarżenia (art. 52 § 2 w zw. z § 4 p.p.s.a.) stworzyło nowy stan sprawy w zmienionych okolicznościach faktycznych. Wbrew poglądowi Sądu I instancji nie był on bezwzględnie związany oceną prawną wyrażoną w poprzednim postanowieniu tego Sądu odrzucającym skargę co do charakteru prawnego zaskarżonego aktu Wojewody Wielkopolskiego. Rzeczą Sądu I instancji było więc w pierwszej kolejności na nowo rozważyć, czy zaskarżone postanowienie Wojewody Wielkopolskiego podlega kognicji sądu administracyjnego. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje zaś orzekanie w sprawach wymienionych w art. 3 i art. 4 p.p.s.a. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 30 września 2005 r. sygn. akt II OSK 989/05 (ONSA i WSA 2006 r. nr 1 poz.
22) wymierzenie kary organowi, który nie wydał w terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, jest rozstrzygnięciem w formie postanowienia kwestii wynikających w toku postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Odnosi się to zarówno do stanu prawnego obowiązującego w dacie podjęcia przez Wojewodę Wielkopolskiego zaskarżonego postanowienia, jak i po nowelizacji przepisu art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Konsekwencją tego jest przyjęcie, że postanowienie organu wyższego stopnia o wymierzeniu organowi kary na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2004 r. było postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które nie przysługiwało zażalenie. Skoro zaś stanowiło rozstrzygnięcie kwestii wynikającej w toku postępowania, nie było to również postanowienie kończące postępowanie ani postanowienie rozstrzygające sprawę co istoty. Rozważania te prowadzą do wniosku, że postanowienie Wojewody Wielkopolskiego o wymierzeniu kary na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, w dacie jego wydania nie było aktem administracyjnym indywidualnym w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a., podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego po uprzednim wyczerpaniu środka zaskarżenia. Dopiero powołana na wstępie nowelizacja przepisu art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, która weszła w życie z dniem 31 maja 2004 r., wprowadziła zmianę w tym zakresie, umożliwiając wniesienie zażalenia, a następnie skargi do sądu administracyjnego.
Rozważania powyższe skłaniają do podzielenia zarzutu wnoszącego skargę kasacyjną o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisu art. 153 p.p.s.a przez jego niewłaściwe zastosowanie w wyniku uznania, że jest związany oceną prawną zawartą w poprzednim postanowieniu o odrzuceniu skargi. W konsekwencji usprawiedliwionym okazał się także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. przez przyjęcie, że zaskarżone postanowienie jest aktem administracyjnym podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego, do którego mają zastosowanie przepisy art. 52 § 4 i art. 53 § 2 p.p.s.a.
Nie wykraczając więc poza zakres kognicji i orzekania, wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga winna być odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 189 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.