Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1377/14, na skutek skargi Z. B., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z [...] lutego 2014 r., którymi umorzono postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy szczytowej ściany nośnej oraz zmiany elewacji i wejścia do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w K. Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Pismem z 2 lipca 2012 r. skarżący, zamieszkały przy ul. [...] w K., zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. o przeprowadzenie kontroli budynku przy ul. [...] w K. w związku - jak twierdził - wykonywanymi tam w ciągu ostatnich kilku lat robotami budowlanymi, mianowicie przebudową nośnej ściany szczytowej wraz ze zmianą elewacji i wejścia do budynku oraz przebudową garażu i piwnic. Ponadto zażądał także sprawdzenia funkcjonowania w tym budynku instalacji elektrycznej, gazowej i wodociągowej, co do których - jak twierdził - istnieje podejrzenie, że są eksploatowane niezgodnie z przepisami i zagrażają bezpieczeństwu jego części budynku.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. rozpoznając to żądanie [...] października 2012 r. wydał trzy postanowienia, którymi na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania. Następnie po uchyleniu tych postanowień przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazaniu spraw do ponownego rozpatrzenia [...] kwietnia 2013 r. wydał trzy decyzje o umorzeniu postępowań, z których jedna dotycząca instalacji elektrycznej, gazowej i wodociągowej stała się ostateczna, a dwie dotyczące przebudowy szczytowej ściany nośnej wraz ze zmianą elewacji i wejścia do budynku oraz przebudowy garażu i piwnic zostały uchylone przez organ odwoławczy decyzjami z [...] czerwca 2013 r., a sprawy te zostały przekazane organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z [...] lutego 2014 r., powołując się na art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy szczytowej ściany nośnej wraz ze zmianą elewacji i wejścia do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...], obręb [...] położonej przy ul. [...] w K. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ administracji przyjął, iż budynek, którego dotyczy sprawa, będący przedmiotem współwłasności W. S., H. S. oraz K. S. został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z [...] września 1981 r. i zgłoszony do użytkowania 7 grudnia 1992 r. oraz że nie były przy nim wykonywane później żadne roboty budowlane. Organ administracji wskazał też, że brak jest projektu budowlanego, na podstawie którego budynek został wybudowany i mimo poszukiwań nie można go odnaleźć. Właściciele budynku dysponują natomiast jedynie nieostemplowanym egzemplarzem tego projektu.
W tych okolicznościach organ administracji uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala stwierdzić, aby budynek został wybudowany niezgodnie z projektem budowlanym oraz warunkami i ustaleniami decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji, w ocenie organu, postępowanie jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu.
Na skutek odwołania skarżącego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2014 r., podzielając ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji, utrzymał w mocy jego decyzję.
Skarżący w skardze zarzucił, że nie wyjaśniono właściwie sprawy. W szczególności twierdził, że z dostępnych dowodów wynika, iż budynek nie został wykonany zgodnie z projektem budowlanym. Następnie przytoczył okoliczności świadczące o tym, że zdaniem skarżącego odstępstwa od projektu polegały na tym, że zamiast stropodachu wykonano dach drewniany, że nie wykonano wejścia w ścianie szczytowej, że zamiast garażu w budynku garaż z piwnicą zlokalizowano poza budynkiem oraz że ściana z wjazdem do garażu została cofnięta o jeden metr w głąb budynku w celu wykonania przed bramą do garażu wejścia do budynku.
Ponadto skarżący twierdził, że budynek, którego dotyczy sprawa, od chwili jego wybudowania do dnia dzisiejszego ulegał zmianom na skutek prowadzonych w nim robót budowlanych. W ocenie skarżącego, postępowanie przeprowadzone przez organy administracji miało szereg wad, w tym w zakresie postępowania dowodowego. Jak wynika z twierdzeń skarżącego, organy administracji powinny były wszelkimi możliwymi środkami dowodowymi ustalić, czy doszło do odstępstwa od projektu budowlanego oraz jakie roboty budowlane były prowadzone w budynku po jego wybudowaniu.
Sąd pierwszej instancji podzielił zarzuty skargi i uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, w szczególności art. 105 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy administracji, po tym jak nie udało się uzyskać oryginału decyzji o pozwoleniu na budowę oraz projektu budowlanego, który został nią zatwierdzony, bezzasadnie uznały, że nie ma podstaw do zbadania, czy istniejący obecnie stan faktyczny budynku odpowiada decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem, czy jest zgodny z prawem, czy też doszło do odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu, organy administracji zaniechały też zbadania, czy wykonywano roboty budowlane bez pozwolenia na budowę.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, brak możliwości odnalezienia decyzji o pozwoleniu na budowę nie oznacza brak możliwości odtworzenia jej treści. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają wprawdzie uregulowań dotyczących postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, analogicznych do zawartych w księdze czwartej Kodeksu postępowania cywilnego, ale nie oznacza to, że organ administracji może uchylić się od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia zgodnie z obowiązującym prawem, do czego zobligowany jest na mocy art. 7 k.p.a. W sytuacji, gdy ustalenie okoliczności sprawy tego wymaga, należy – jak dalej stwierdził – decyzję o pozwoleniu na budowę oraz założenia projektu budowlanego odtworzyć "przesłankowo", przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie wyłączając przesłuchania świadków i stron.
Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy może okazać się niezbędne przesłuchanie w charakterze świadków w szczególności inwestora, kierownika budowy, czy inspektora nadzoru inwestorskiego oraz sąsiadów. Zasadne może być też przesłuchanie stron postępowania. Wreszcie dla oceny legalności inwestycji pomocne mogą okazać się także inne dokumenty urzędowe i prywatne związane z inwestycją.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesionej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zrzucono naruszenie:
- - art. 105 k.p.a. poprzez "jego błędną wykładnię w stanie faktycznym niniejszej sprawy",
- - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 105 i art. 107 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że powołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zostały naruszone w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy,
- - art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wadliwych wskazań co do dalszego postępowania, mimo że istniały podstawy do oddalenia skargi.
Uzasadniając skargę kasacyjną organ administracji podniósł, że w jego ocenie sprawa została wyjaśniona w stopniu wystarczającym do stanowczego rozstrzygnięcia. Zdaniem organu administracji, zebrany materiał dowodowy był wystarczający do stwierdzenia, że budynek, którego dotyczy sprawa, został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, przy czym wskazano, że na decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] września 1981 r. znajduje się adnotacja, z której – zdaniem skarżącego kasacyjnie – wynika, że inwestor uzyskał zgodę na zmianę zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego. Podniesiono też, że z potwierdzenia zgłoszenia budynku do użytkowania z 7 grudnia 1991 r. wynika, iż został on wykonany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Fakt ten – jak wskazano – znajduje ponadto potwierdzenie w dzienniku budowy.
Do skargi kasacyjnej załączono kopię decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] września 1981 r. oraz fragment powołanego w niej dziennika budowy, wnosząc o dopuszczenie dowodu z tych dokumentów.
We wnioskach skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest zasadna. Zasadna jest w szczególności podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. przez przyjęcie, że powołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zostały naruszone w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego powołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zostały naruszone, jest przedwczesne. Nie uwzględnia ono bowiem podniesionych w skardze kasacyjnej okoliczności, które także wynikały z akt sprawy.
Po pierwsze tego, iż przedstawiona przez uczestników postępowania decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] września 1981 r. (znajdująca się, co należy podkreślić, w aktach administracyjnych) została opatrzona adnotacją, z której może wynikać, że ówczesny inwestor uzyskał zgodę na zmianę zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego, po drugie tego, że zgłoszono zakończenie budowy, co potwierdza pismo Burmistrza Miasta i Gminy w K. z 7 grudnia 1992 r. Dowody te, pominięte przez Sąd pierwszej instancji, mogą świadczyć o tym, że dom, którego dotyczy sprawa, został wybudowany zgodnie z obowiązującymi w czasie budowy przepisami, w tym z dopuszczalnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił też tego, że skarżący twierdząc, że w budynku, którego dotyczy sprawa, były po jego wybudowaniu prowadzone roboty budowlane, mimo że mieszka w drugiej części tego budynku nie podał żadnych konkretnych danych. Ponadto nie uwzględniono okoliczności polegającej na tym, że skarżący, jak wynika ze znajdującego się w aktach jego pisma z 30 października 2012 r., nie ukrywał, iż powodem jego interwencji w nadzorze budowlanym był swego rodzaju rewanż za podobne zgłoszenie sąsiadów. W ocenie NSA, okoliczności te mogą mieć znaczenie dla oceny wiarygodności twierdzeń skarżącego, że w sąsiednim budynku po jego wybudowaniu i oddaniu do użytkowania były prowadzone jakieś roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W każdym razie Sąd pierwszej instancji powinien był je uwzględnić oceniając zgodność z prawem zaskarżonej przed nim decyzji.
Zasadny jest też zarzut skargi kasacyjnej, w którym twierdzi się, że wskazania Sądu pierwszej instancji co do dalszego postępowania były wadliwe. Przed sformułowaniem wskazań co do dalszego postępowania, polegających na poleceniu przeprowadzenia konkretnych dowodów, sąd administracyjny powinien wyjaśnić, czy przeprowadzenie tych dowodów jest w ogóle możliwe lub czy przyczyni się do wyjaśnienia sprawy. Chodzi o to, że Sąd pierwszej instancji wskazując na potrzebę przesłuchania w charakterze świadka inwestora nie uwzględnił, że inwestor, czyli A. S., jak wynika z twierdzeń uczestników postępowania, nie żyje.
Sąd pierwszej instancji polecając, aby przesłuchano inspektora nadzoru nie wyjaśnił, czy osoba taka została przez inwestora w ogóle powołana. W końcu wskazując na możliwość przesłuchania stron nie uwzględniono, czy K. S. i H. S. z uwagi na ich wiek w czasie budowy domu będą w stanie cokolwiek powiedzieć na temat projektu, na podstawie którego dom był budowany.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna, zaś sprawa powinna być przez Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznana w celu uwzględnienia przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji pominiętych przez ten Sąd okoliczności.
W tym stanie rzeczy NSA, na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Wobec uchylenia wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na mocy art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego na rzecz organu administracji zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.