Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1277/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 marca 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej,,GINB") zaskarżoną decyzją z dnia 28 marca 2011 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 i art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z. R. od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej,,PWINB") z dnia 9 lutego 2011 r., znak: [...], stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Słupska (dalej,,PINB") z dnia 24 lutego 2010 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Słupska z dnia 24 lutego 2010 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że PINB pismem z dnia 15 kwietnia 2009r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie samowoli budowlanej, popełnionej przez Z. R., a następnie wobec ustalenia w trakcie postępowania administracyjnego, że sprawcą samowoli budowlanej jest inny podmiot - Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w K., umorzył postępowanie w sprawie.
Zdaniem GINB, wszczęcie i prowadzenie postępowania przez organ powiatowy w stosunku do konkretnej osoby, a następnie jego umorzenie z uwagi na ustalenie, iż sprawcą samowoli budowlanej jest inny podmiot, nie stanowiło rażącego naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Organ podniósł także, iż wydanie przez PINB decyzji z dnia 24 lutego 2010 r. oraz późniejsze wszczęcie postępowania w stosunku do tej samej samowoli budowlanej, nie będzie obarczone wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga sprawy co do istoty. GINB nie dopatrzył się też w kontrolowanym rozstrzygnięciu innych wad kwalifikowanych, które stanowiłyby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 24 lutego 2010 r.
Skargę na powyższą decyzję złożyło Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w K., wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie: 1) przepisów prawa procesowego tj. przepisu art. 105 § 1 k.p.a., przez błędne przyjęcie, iż w sprawie zaistniały przesłanki bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż zachodziły podstawy do wydania decyzji umarzającej postępowanie administracyjne;
2) przepisów prawa procesowego tj. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez błędne przyjęcie, iż w sprawie nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, jako wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi skarżąca powołała orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do kwestii umorzenia postępowania administracyjnego oraz wskazała, że w jej ocenie pomimo zmiany podmiotu uważanego za sprawcę samowoli budowlanej (z osoby Z. R. na skarżącego), nie doszło do bezprzedmiotowości postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Celem postępowania nadzwyczajnego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze w postaci skutków, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.
Sąd wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania może dotyczyć każdego z elementów stosunku administracyjnoprawnego, tj. podmiotu, przedmiotu postępowania, a także sytuacji, gdy stosunek, którego ustalenie jest przedmiotem wszczętej sprawy administracyjnej, nie jest stosunkiem administracyjnoprawnym.
Sąd podał, że kontrolowaną decyzją z dnia 24 lutego 2010 r. organ umorzył postępowanie administracyjne uznając, iż wystąpiła podmiotowa przesłanka bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, albowiem sprawcą samowoli budowlanej był inny podmiot, niż ten w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie administracyjne.
Sąd podzielił stanowisko organu, iż wszczęcie i prowadzenie postępowania przez organ powiatowy w stosunku do konkretnej osoby, a następnie jego umorzenie z uwagi na zmianę sprawcy samowoli budowlanej, nie stanowiło rażącego naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji. Zdaniem Sądu I instancji umorzenie postępowania administracyjnego ze względów podmiotowych, nie oznacza, że nie jest możliwe prowadzenie w stosunku do tej samej samowoli budowlanej dalszego postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga bowiem sprawy co do istoty. Sąd uznał zatem, że GINB zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 24 lutego 2010 r., w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, nie stwierdzając w rozstrzygnięciu kwalifikowanych wad prawnych.
W skardze kasacyjnej działające przez profesjonalnego pełnomocnika Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w K. zarzuciło Sądowi I instancji w trybie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa procesowego tj. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie administracyjne jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego, Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zatem sprawa ta została rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie przepisów postępowania.
Przede wszystkim należy wskazać, że wydaje się iż autor skargi kasacyjnej zapomina o nadzwyczajnym charakterze kontrolowanego postępowania administracyjnego prowadzonym w trybie art. 156 § 1 k.p.a. stanowiącym wyłom od zasady stabilności decyzji. W takim postępowaniu nie rozstrzyga się ponownie merytorycznie sprawy. Takie postępowanie mogło zakończyć się pożądanym dla skarżącej spółki rezultatem jedynie w sytuacji zaistnienia jednej z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Takiego rezultatu nie można osiągnąć zarzucając ostatecznej decyzji wady nie mające charakteru kwalifikowanego, nawet takie które mogłyby odnieść skutek w zwyczajnym postępowaniu odwoławczym.
Taką przesłanką kwalifikowaną jest według skarżącej kasacyjnie spółki rażące naruszenie prawa wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naruszenie to polegało na umorzeniu postępowania wszczętego w stosunku do osoby która miała być sprawcą samowoli budowlanej na gruncie będącym jej własnością, a w jego toku ustalono że jest nim skarżąca kasacyjnie spółka. W tych okolicznościach PINB dla Miasta Słupska umorzył postępowanie.
W orzecznictwie i doktrynie w ostatnich latach reprezentowany jest pogląd, na co wskazywał już Sąd pierwszej instancji, ale z uwagi na jego podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy wskazane jest jego powtórzenie, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 9 lutego 2005r. OSK 1134/04). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W niniejszej sprawie należy szczególnie podkreślić, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki które wywołuje decyzja uznana zarazach naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
W skardze kasacyjnej podjęto próbę wykazania wadliwości umorzenia postępowania ze względów podmiotowych, przywołując poglądy judykatury i doktryny. To wskazuje jedynie na możliwość zastosowania różnej wykładni art. 105 § 1 k.p.a. Jak już wyżej wskazano możliwość uznania postępowania za bezprzedmiotowe na skutek odmiennej od przedstawionej w skardze kasacyjnej wykładni art. 105 § 1 k.p.a, wyklucza możliwość uznania że doszło do rażącego naruszenia prawa. Ponadto nie wykazano żadnej z wyżej wskazanych przesłanek świadczących o szczególnej kwalifikacji tej wady powodującej (powtórzone wyżej za Sądem Wojewódzkim) wymagane skutki decyzji która miałaby być uznana za nieważną a w zasadzie nawet nie podjęto próby ich wykazania. Takie skutki nie zaszły, bowiem jak to zasadnie wskazał organy nadzoru budowlanego drugiej instancji orzekający w postępowaniu nadzwyczajnym a co zaakceptował Sąd Wojewódzki, umorzenie postępowania ze względów podmiotowych na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nie jest rozstrzygnięciem sprawy co do istoty t.j. co do samowoli budowlanej i nie wyłącza możliwości ponownego wszczęcia postępowania co do tej samej samowoli budowlanej.
W tych okolicznościach sprawy nie można uznać, że rozstrzygnięcie PINB dla Miasta Słupska z 24 lutego 2010r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zatem nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wobec tego Sad Wojewódzki oddalając skargę, nie naruszył przepisów art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.
W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a skargę kasacyjną jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw oddalił.