Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 970/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1643/19 oddalił skargę G. H. (dalej jako skarżąca) na postanowienie Ministra Zdrowia z [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister Zdrowia wskazanym postanowieniem, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej zwanej k.p.a.) oraz art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r. poz. 1314, ze zm.; dalej zwanej u.p.e.a.), po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, utrzymał w mocy postanowienie Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] nakładające grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1000,00 zł do wykonania obowiązku poddania szczepieniom ochronnym małoletniego syna P. H. Jego wydanie poprzedziło wydanie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku w dniu [...] lutego 2017 r. tytułu wykonawczego, nr [...].

W uzasadnieniu organ stwierdził, że postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj. polegające na zaszczepieniu małoletniego dziecka było prowadzone w sposób prawidłowy. Podkreślił, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2018 r. poz. 151, ze zm.; dalej zwanej ustawą), przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. dziecko) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice). Wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2011 r. poz. 1086, ze zm.; dalej zwanym rozporządzeniem).

W oparciu o § 5 rozporządzenia z 2011 r. wskazał, że terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program Szczepień Ochronnych w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Obowiązek ten staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę – w tym bowiem okresie obowiązkowe szczepienia ochronne powinny zostać wykonane.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów organ wskazał na powołany przez skarżącą art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. oprawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2017 r. poz. 1318, ze zm.) i stwierdził, że w przypadku obowiązkowych szczepień, obowiązek ich wykonania wynika wprost z ustawy, a brak zgody szczepionego bądź jego przedstawiciela ustawowego nie zmienia faktu istnienia tego obowiązku. Zauważył, że skarżąca nie wykonała u dziecka obowiązkowych szczepień, nie wykonała badania kwalifikacyjnego i nie przedstawiła zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych, zatem - jego zdaniem - słuszne było działanie organu egzekucyjnego polegające na nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, domagając się jego uchylenia i umorzenia postępowania.

Odpowiadając na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że grzywna w celu przymuszenia stanowi ustawowy środek egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 12b u.p.e.a.), znajdujący zastosowanie w sytuacjach określonych w art. 119, m.in. wówczas gdy egzekucja dotyczy wykonania czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

Zdaniem Sądu taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Za bezsporne uznał, że skarżąca sprawuje opiekę nad małoletnim synem, tym samym spoczywa na niej odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy. Jednocześnie nie poddała małoletniego syna obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego tytułem wykonawczym z dnia [...] lutego 2017 r., wystawionym przez PPIS w Białymstoku. Wobec niewykonania obowiązku, zasadnie w ocenie Sądu, Podlaski PWIS zastosował ww. środek egzekucyjny.

Ponadto Minister prawidłowo przyjął, że egzekucja (w kontekście art. 29 u.p.e.a.) jest dopuszczalna. Postanowienie tego organu zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym uzasadnienie rozstrzygnięcia, a wysokość orzeczonej przez organ grzywny, nie przekracza kwoty określonej w art. 121 § 2, nadto – została uzasadniona zasadą celowości i skuteczności podjętych działań. Jak przyjął Sąd, grzywna musi stanowić pewne zagrożenie finansowe, bo tylko w takiej sytuacji spełni swoją rolę, to jest rolę ekonomicznego zagrożenia, które niejako zmotywuje do wykonania zobowiązania. Tym też, jak wynika z postanowień wydanych w sprawie, kierowały się organy orzekając o zastosowaniu tego środka egzekucyjnego. W tym też kontekście Sąd nie stwierdził żadnych nieprawidłowości.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącej Sąd zwrócił uwagę na alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie w postępowaniu egzekucyjnym, dlatego też uznał, że zdecydowana większość zarzutów sformułowanych w skardze, z tego już tylko powodu w niniejszej sprawie nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia ogranicza bowiem przedmiot rozpoznania tylko do regulacji w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Niezależnie od tego Sąd powołał art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 2, 3, 4, 5 i 7 ustawy i wyjaśnił, że obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP).

W ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Program Szczepień Ochronnych, który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a do którego to programu odsyła § 5 rozporządzenia. Podkreślił, że jedynie w sytuacji wskazań lekarskich, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy). Oznacza to, że ustawa z 5 grudnia 2008 r. stanowi lex specialis w zakresie możliwości odmowy poddania się szczepieniu ochronnemu w stosunku do ustawy o prawach pacjenta. Z tego względu Sąd I instancji uznał, że powoływanie się przez skarżącą na konstytucyjną gwarancję wolności i praw człowieka, w tym art. 31 Konstytucji RP nie znajduje uzasadnienia.

Dalej Sąd przytoczył § 5 rozporządzenia i stwierdził, że rozporządzenie odsyła do tzw. kalendarza szczepień. Programy szczepień na poszczególne lata precyzyjnie zaś wskazują, przeciwko jakim chorobom zakaźnym i w jakim miesiącu życia i roku życia, powinno zostać zaszczepione dziecko. Jednocześnie do realizacji Programu Szczepień Ochronnych mogą być użyte wszystkie zarejestrowane i dostępne w Polsce preparaty szczepionek o różnym stopniu skojarzenia, a schemat szczepienia powinien być zgodny z zaleceniami producenta. Zaznaczył, że tytuł wykonawczy w niniejszej sprawie obejmuje obowiązek szczepień niezrealizowanych, mimo konieczności ich odbycia w okresie wskazanym w kalendarzu szczepień i mimo ukończenia przez dziecko skarżącej wieku wymaganego kalendarzem do odbycia tych szczepień. Oznacza to, że obowiązek poddania dziecka skarżącej szczepieniom wymienionym w tytule wykonawczym jest obowiązkiem wynikającym z ustawy.

Nie zmienia tej oceny fakt, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok. W komunikacie tym wydanym na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczenienia, nie można zaś z niego wywieść dodatkowych norm, niż te wynikające z ustawy i rozporządzenia.

W opinii Sądu nie można skutecznie podnosić zarzutu braku wymagalności obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom, wskazując na brak badania kwalifikacyjnego i prawo do odmowy poddania się temu badaniu na podstawie art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Badanie takie może być wykonane bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia, zaś odmowa poddania się temu badaniu, która w konsekwencji uniemożliwia wykonanie szczepienia, jest w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu, któremu nie można przeciwdziałać wykorzystując art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Po upływie terminu szczepień wynikającego z obowiązującego Programu na dany rok, obowiązek zaszczepienia dziecka stał się wymagalny. Sąd podkreślił, że skarżąca nie dostarczyła lekarskiego zaświadczenia potwierdzającego czasowe lub stałe przeciwwskazanie do realizacji powyższych szczepień u dziecka.

Na koniec Sąd I instancji stwierdził, że orzeczona grzywna w zakresie jej wysokości jest zgodna z art. 121 § 1 u.p.e.a., a wydane w tym przedmiocie przez organy obu instancji postanowienia, nie naruszają prawa, ani przepisów prawa materialnego ani procesowego, tj. dotyczących podstawy prawnej nałożenia grzywny w celu przymuszenia i zachowania gwarancji procesowych skarżącej. Nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 8 pkt. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.), z uwagi na treść pkt 2 tego przepisu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Jednocześnie zarzuciła:

1. 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów:
2. - naruszenie art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy poprzez zaliczenie Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i przyjęcie na tej podstawie, iż może nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia dziecka określoną ilością dawek szczepionek w ustalonych odgórnie okresach, mimo iż akt prawny o nazwie komunikat nie zalicza się do aktów stanowienia prawa powszechnego, a jest jedynie aktem prawa wewnętrznego, w ramach którego brak jest możliwości nakładania obowiązków i ograniczenia praw obywateli;
3. - naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 b ustawy w zw. z § 3 rozporządzenia poprzez uznanie, iż obowiązek szczepień ochronnych u małoletniego syna skarżącej w zakresie podania poszczególnych dawek szczepionek jest wymagalny ze względu na osiągnięcie przez niego przedziału wiekowego, mimo iż nawet sam Sąd I instancji nie wskazuje z jakiego aktu normatywnego o charakterze powszechnie obowiązującym wynika obowiązek podania dziecku tych dawek szczepionek;
4. - naruszenie art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 rozporządzenia poprzez uznanie iż szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z treści Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 ustawy może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, a nie Główny Inspektor Sanitarny, co wskazuje, iż skarżąca może zaszczepić syna w terminie przewidzianym w treści rozporządzenia, tj. do ukończenia przez dziecko 6 roku życia, 15 roku życia, 19 roku życia;
5. - naruszenie art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 ust. 1 w. zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż zachodzą przesłanki do ograniczenia przysługującego skarżącej prawa do ochrony życia prywatnego oraz prawa do ochrony zdrowia, mimo iż wprowadzone ograniczenia nie spełniają przesłanek konieczności, proporcjonalności i wprowadzenia w drodze ustawy;
6. - naruszenie art. 33 § 1 pkt 8 ustawy poprzez uznanie, iż nałożoną na skarżącą grzywna nie stanowi środka zbyt uciążliwego;
7. 2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania małoletniemu poszczególnych dawek szczepionek, dowodów na których oparł się organ oraz dowodów, którym odmówił wiary stwierdzając, iż obowiązek zaszczepienia małoletniego przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej, jak również brak wskazania którego szczepienia dotyczy postępowanie.

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przeprowadzenie rozprawy, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także przeprowadzenie dowodów z badań laboratoryjnych szczepionki Infanrix Hexa oraz badań brytyjskich naukowców M. Molda, D. Umara, A. Kinga, C. Exleya, Aluminium in brain tissue in autism, opublikowanych w Journal of Trace Eléments in Medicine and Biology.

Ponadto wniósł o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz.U. Nr 234, poz. 1570 tj. z dnia 19 kwietnia 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 947) z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy.

Ewentualnie o zwrócenie się Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Z uwagi na fakt, iż powyższe zagadnienia mają charakter prejudycjalny pełnomocnik wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, ewentualnie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W odniesieniu do zarzutów kasacyjnych wskazać należy, że pełnomocnik skarżącej powołuje w pkt I skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni wskazanych tam w ppkt 1, 2, 3, 4 i 5 przepisów prawa materialnego, wadliwie łącząc je z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który dotyczy naruszenia przepisów prawa procesowego. Należy również zauważyć, że zgodnie z treścią art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo równoległego zgłoszenia zarzutów oraz wniesienia zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia (M. Mincer-Jaśkowska, Glosa do postanowienia NSA OZ we Wrocławiu z 28.12.1990 r., SA/Wr 1180/90, OSP 1992/4, poz. 92). Alternatywne ujęcie środków prawnych w art. 122 § 3 u.p.e.a., tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie w przedmiocie wymierzenia grzywny w celu przymuszenia, prowadzi do wniosku, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku, a określonych w art. 33 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2140/17, LEX nr 2740801).

Należy zatem zastrzec, że w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powołanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., w tym nieistnienie obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1), czy brak jego wymagalności (art. 33 § 1 pkt 2) oraz niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 § 1 pkt 5), czy niedopuszczalność egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 pkt 6), ponieważ zażalenie takie byłoby w istocie rzeczy zarzutem. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie skarżąca kasacyjnie w pkt 1 zarzuca brak podstawy prawnej obowiązku, który podlega egzekucji, zatem kwestionuje istnienie samego obowiązku oraz jego nałożenie.

Z kolei w pkt 2 i 3 zarzuca brak wymagalności nałożonego obowiązku z uwagi na nieupłynięcie terminu przewidzianego na dokonanie szczepienia. Natomiast w pkt 5 zarzuca zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Wskazane wyżej zarzuty stanowią podstawę dla zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji wymienione w art. 33 §1 u.p.e.a.

Prawidłowo skonstruowane zażalenie, a w konsekwencji zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące oceny prawidłowości wydanego postanowienia w wyniku rozpoznania zażalenia, musi zawierać inne niż wymienione w art. 33 u.p.e.a. przesłanki lub podstawy i odnosić się do okoliczności związanych z tokiem egzekucji realizowanym po wystawieniu i doręczeniu tytułu wykonawczego zobowiązanemu. Ma zatem dotyczyć postanowień o charakterze procesowym, wpływających na bieg postępowania egzekucyjnego i służyć przedstawieniu argumentów zwalczających konkretny tryb lub sposób prowadzenia egzekucji, nie zaś jej istotę (J. Jaśkiewicz, Problem konkurencyjności zarzutów oraz zażalenia w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ZNSA 2013/3/115-124). Oznacza to więc, że kwestionowanie postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny za pomocą środków właściwych dla postępowania w przedmiocie zarzutów jest nieprawidłowe i nie mogło odnieść jakichkolwiek pozytywnych dla skarżącej kasacyjnie skutków procesowych.

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych oraz lekooporności biologicznych czynników chorobotwórczych, wynikające z sytuacji epidemiologicznej kraju lub z konieczności dostosowania do programów międzynarodowych, mając na względzie ich skuteczne wykonywanie oraz zapewnienie objęcia ochroną zdrowotną osób, których szczególne narażenie na zakażenie wynika z sytuacji epidemiologicznej. Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. W myśl art. 17 ust. 1 osoby określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi".

W myśl art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 ustawy, minister właściwy do spraw zdrowia określi w drodze rozporządzenia wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym. Na podstawie tej delegacji, Minister Zdrowia wydał "rozporządzenie w sprawie wykazu", w którym ustalił wykaz (zakres) obowiązkowych szczepień ochronnych, ze wskazaniem, kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym - jeśli chodzi o dzieci - w jakim okresie ich życia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, z przepisów tych można wyinterpretować normę prawną, która ustanawia prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tzn. określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1494/08, CBOIS).

Podsumowując, należy stwierdzić, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisów ustawowych. Przy czym, jak zasadnie wskazał NSA w wyroku z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 32/11, wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami kodeksu wykroczeń. Oznacza to, że wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym, jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie, aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu. Nie ma zatem racji skarżąca kasacyjnie wywodząc, że obowiązek szczepienia wynika jedynie z komunikatu zawierającego harmonogram szczepień ochronnych, który nie stanowi prawa powszechnie obowiązującego, a jest jedynie aktem prawa wewnętrznego i tym samym nie stanowi podstawy prawnej nałożenia obowiązku szczepień.

Należy również wskazać, że w art. 17 ust. 10 ustawy została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia określenia, w drodze rozporządzenia: 1) wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych;

2) osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. W § 3 tego rozporządzenia uregulowano przedział okresu czasu, w którym jest wymagane zrealizowanie obowiązku szczepienia. To, że został wyznaczony termin maksymalny wykonania obowiązku szczepienia nie oznacza, że dopiero po upływie tego terminu obowiązek jest wymagany i podlega egzekucji administracyjnej. Należy bowiem uwzględnić regulację § 5 tego rozporządzenia, który stanowi "obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy. To, że zgodnie z art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, konkretyzowanie obowiązku poddania się szczepieniom obowiązkowym następuje w Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie stanowi złamania konstytucyjnego porządku przepisów powszechnie obowiązujących, skoro podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest regulacja ustawowa (art. 5 ust. 1 pkt b) i art. 17 ust. 1 ustawy. Natomiast określenie szczegółowego kalendarza szczepień, obwarowanego względami medycznymi, warunkami epidemiologicznymi, nie należy do materii ustawowej, co uzasadnia pozostawienie w tym przedmiocie regulacji dostosowanych do potrzeb medycznych w formie komunikatu ogłoszonego przez wyspecjalizowany organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2547/18). Ponadto w art. 17 ust. 11 ww. ustawy ustawodawca zawarł delegację ustawową dla Głównego Inspektora Sanitarnego do ogłoszenia w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, który powinien zawierać szczegółowe wskazania dotyczące stosowania poszczególnych szczepionek. Jednak ogłoszenie tego Komunikatu nie ma wpływu na istnienie obowiązku wynikającego z mocy prawa. Komunikat wskazuje jakie szczepienia i jakim czasie powinno poddać się określone osoby. Wyznaczenie maksymalnej granicy wieku w § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, przy obowiązującej regulacji ustawowej Programu Szczepień Ochronnych, nie pozwala na określenie przez zobowiązanego lub osoby odpowiedzialnej za wykonanie przez zobowiązanego czasu poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. W komunikacie Głównego Inspektora Nadzoru Sanitarnego okres czasu, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne szczepionki jest wiążący i stanowi o wymagalności obowiązku. Niewykonanie zaś obowiązku stanowi podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowanie środka egzekucyjnego. Poszczególne terminy w tymże akcie określone nie powinny być rozumiane jako dające zobowiązanej prawo do samodzielnego wyznaczenia momentu, w którym ma dojść do zaszczepienia dziecka, a tym bardziej - jak to błędnie postrzega skarżąca - jako terminy, których upływ dopiero stanowi o wymagalności omawianego obowiązku. Podzielenie poglądu skarżącej całkowicie niweczyłoby cele, którymi kierował się ustawodawca, wprowadzając szczepienia obowiązkowe, a więc w szczególności zapobieganie oraz zwalczanie zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych oraz uodpornienia osób podatnych na zakażenie. W niniejszej sprawie niesporne pozostaje, że w świetle kalendarzowego wieku syna skarżącej obowiązek określony w tytule wykonawczym miał charakter wymagalny, skoro już przed dniem jego wystawienia doszło do uchybienia terminowi wyznaczonemu dla przyjęcia szczepionek przeciwko wszystkim wymienionym w tytule chorobom.

W konsekwencji niezasadne są zarzuty kasacyjne wskazujące na naruszenie art.87 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy, naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy w zw. z § 3 rozporządzenia, jak również naruszenia art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 rozporządzenia.

Przechodząc do rozpoznania kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 31 ust. 1 w zw. z art. 47 i art. 68 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Dokonując wykładni art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, nie można pominąć art. 8 ust. 2 Konwencji. Stanowiąc o poszanowaniu życia prywatnego i rodzinnego przepis ten wyznacza granice przyjmując, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy w korzystanie z poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na ochronę zdrowia. Do podstawowych wartości zapisanych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej należy ochrona zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji).

Zatem na organach państwa ciąży obowiązek stosowania takich środków prawnych, które zagwarantują wszystkim obywatelom ochronę zdrowia, a w to wchodzi obowiązek zapobiegania chorobom przez określenie obowiązków jednostki, w tym obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym. Nietrafnie skarżąca kasacyjnie zarzuca również naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 31 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten chroni wolność człowieka. Wolność człowieka nie zostaje naruszona w ten sposób, że ustawodawca wprowadzania obowiązkowe szczepienia ochronne. Wolność człowieka nie ma charakteru absolutnego i musi uwzględniać prawa innych osób, w tym prawo do życia w społeczeństwie wolnym od tych chorób zakaźnych, którym zapobiegają szczepienia. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, to prawo (ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych) nakazuje poddanie się szczepieniom ochronnym.

Tym samym skoro prawo nakazuje poddanie się takim szczepieniom, to podejmowanie w trybie egzekucyjnym działań zmierzających do wyegzekwowania tego obowiązku nie stanowi naruszenia art. 31 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu ma oparcie w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zawierającym zasadę proporcjonalności, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Związek pomiędzy szczepieniami ochronnymi a ochroną zdrowia jest oczywisty i chodzi nie tylko o zdrowie osoby poddanej szczepieniu ochronnemu, ale także o zdrowie innych osób narażonych na zarażenie chorobami zakaźnymi.

Zatem konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z art. 8 ust. 1, art. 31 ust. 1, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wprost przeciwnie, z treści art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych oraz zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Obowiązek ten nie pozostaje w sprzeczności z poszanowaniem życia prywatnego i rodzinnego jednostki, a zatem materia dotycząca szczepień ochronnych nie znajduje się w jakimkolwiek związku ze sferą prywatności jednostki.

Niedopuszczalny jest również zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. poprzez nałożenie na skarżącą zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, co może stanowić podstawę zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji, a nie zażalenia na postanowienie o nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Jak już wyżej wskazano zażalenie i zarzuty są to dwa odrębne i niekonkurencyjne środki zaskarżenia, stąd niedopuszczalne jest w ramach zażalenia powoływanie się na okoliczności stanowiące podstawę zarzutów. Niezależnie od tego należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej błędnie powołał jako naruszony art. 33 § 1 pkt 8 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dotyczący nałożenia określonych obowiązków na osobę zakażoną, zamiast ustawy Postępowanie egzekucyjne w administracji, na co wskazywałaby treść zarzutu.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewskazanie aktu prawnego, z którego wynika wymagalność szczepienia małoletniego oraz wskazania, którego szczepienia dotyczy postepowanie. Wbrew twierdzeniom skargi Sąd I instancji wyjaśnił dlaczego obowiązek szczepienia małoletniego stał się wymagalny oraz wskazał podstawę prawną tego obowiązku i jego wymagalności. Bez znaczenie w tym kontekście pozostaje okoliczność braku wymienienia konkretnych nazw chorób których dotyczyło szczepienie i zarazem nałożony obowiązek. Zwłaszcza, że wynika on wprost z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a okoliczność ta nie była kwestionowana.

Nadto zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 500/21, LEX nr 3287550).

Odnośnie wniosku skarżącej o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia we wnioskowanym w skardze kasacyjnej zakresie. W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zderzeniem się dwóch interesów indywidualnego i ogólnospołecznego, co wymaga uwzględnienia zasady proporcjonalności, która jest jednym z filarów demokratycznego państwa prawnego, o jakim mowa w art. 2 Konstytucji RP. Każdy ma prawo do ochrony zdrowia, przy czym władze publiczne są obowiązane również do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, z uwzględnieniem zasady równości w dostępie do świadczeń zdrowotnych (art. 68 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP). "Obowiązkowość" szczepień dotyczy sfery zabezpieczenia społeczeństwa przed występującymi zagrożeniami (wewnętrznymi i zewnętrznymi). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób.

Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy (jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej - art. 87 Konstytucji RP). Powyższe wyklucza istnienie problemu konstytucyjności "obowiązkowości" szczepień na tle art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie wydaje się zatem aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2547/18, LEX nr 2611262.).

Sąd nie znalazł również podstaw do zwrócenia się do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Za zasadne natomiast uznał odesłanie skarżącej kasacyjnie do wyroku Wielkiej Izby ETPC z dnia 8 kwietnia 2021r., 47621/13 (Vavřička i inni), zapadłego na tle stosowania przepisów czeskich dotyczących szczepień ochronnych. W swym rozstrzygnięciu Trybunał wskazał, iż obowiązek szczepienia stanowi ingerencję w integralność fizyczną osoby i jako przymusowa interwencja medyczna wchodzi w zakres gwarancji prawa do poszanowania życia prywatnego i art. 8 Konwencji. To powiedziawszy, ustawowy nakaz szczepień i wynikające stąd sankcje administracyjne, zdaniem Trybunału, realizują ważne cele społeczne, to jest ochronę zdrowia publicznego i ochronę praw innych osób: szczepienia chronią zarówno osoby zaszczepione, jak i osoby, które z powodów medycznych nie mogą się zaszczepić, a tym samym polegają na tzw. "stadnej" odporności całego społeczeństwa (zob. Warecka Katarzyna, Obowiązek szczepienia a Konwencja Praw Człowieka. Omówienie wyroku Wielkiej Izby ETPC z dnia 8 kwietnia 2021 r., 47621/13, opubl. LEX/el. 2021). W tej sytuacji brak było również podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji trafnie zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę, wobec czego nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie uchylając zaskarżonego postanowienia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.