Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 972/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 14 listopada 2019 r., II SA/Lu 407/19 oddalił skargę W.D. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: LWINB) z 28 maja 2019 r. nr ZOA-V.7721.27.2019 w przedmiocie nakazania doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z przepisami.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (dalej: PINB) wszczął z urzędu 14 grudnia 2017 r. postępowanie naprawcze, a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z 20 marca 2019 r. znak PINB 7355/Niedrz-8/2017, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., nakazał W.D. jako inwestorowi przesunięcie w terminie do 31 sierpnia 2019 r. trwałego ogrodzenia składającego się z jednej furtki, bramy przesuwnej oraz czternastu przęseł, zrealizowanego na całej długości działki nr ew. [...] w miejscowości N., gm. [...], tj. 44,25 m i w odległości 14,07 m do 14,25 m od osi drogi krajowej nr [...] na odległość 15 m od osi drogi krajowej nr [...] w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem.

W toku postępowania odwoławczego LWINB decyzją z 28 maja 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB odnośnie do tego, że wykonane przez odwołującego roboty budowlanego związane z budową ogrodzenia działki nr ew. [...] pozostają w sprzeczności z ustaleniami uchwały Nr [...] Rady Gminy N. z 31 lipca 2003 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zwanego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2003 r. Nr [...], poz. [...]), dalej: m.p.z.p. Zdaniem organu, zasadnie zaskarżoną decyzją nakazano na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. przesunięcie ogrodzenia na odległość 15 m od osi drogi krajowej nr [...], jeżeli zlokalizowanie ogrodzenia trwałego w terenie sąsiadującym z drogą krajową w liniach rozgraniczających o szerokości 30 m i w odległości mniejszej niż 15 m od osi drogi jest niezgodne z m.p.z.p. LWINB zwrócił uwagę, że budowa obiektu budowlanego nie wymagającego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia nie może nie respektować ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W.D. złożył skargę na ww. decyzję LWINB, zarzucając jej naruszenie: art. 15 i art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), dalej: k.p.a., poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania, skutkiem czego organ naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; art. 10 k.p.a. polegające na niezapewnieniu stronie czynnego udziału w toku postępowania przed organem odwoławczym; art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego polegającą na nieuwzględnieniu znaków granicznych rozgraniczających pas ruchu drogowego drogi krajowej nr [...] na odcinku bezpośrednio sąsiadującym z działką nr ew. [...], na nieprawidłowym ustaleniu granic pasa drogowego, a także na nieustaleniu położenia linii rozgraniczających; art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2196 ze zm.), dalej: u.d.p., polegające na nieuwzględnieniu legalnej definicji pasa drogowego; rozdział VII ust. 3, 13 i 17 m.p.z.p., a także art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. polegające na orzeczeniu nakazu przesunięcia trwałego ogrodzenia zlokalizowanego na całej długości działki w sytuacji braku do tego prawnych przesłanek oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo zaistnienia w stanie faktycznym sprawy podstaw do jej uchylenia z uwagi na wskazane naruszenia prawa materialnego i procesowego.

LWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że zaskarżona decyzja LWINB odpowiada prawu. Sąd I instancji przypomniał, że w dacie wzniesienia spornego ogrodzenia dla Gminy [...] obowiązywał m.p.z.p., którego rozdział VII "Komunikacja" w ust. 3 punkcie trzecim litera b stanowi, że szerokość drogi głównej ruchu przyspieszonego drogi krajowej nr [...] wynosi minimum 30 m na odcinku przejścia istniejącego przez miejscowości N. i N. Ustęp trzeci punkt 13 Działu VII stanowi zaś, że minimalne odległości lokalizacji trwałych ogrodzeń działek przy drogach publicznych nie mogą przekroczyć linii rozgraniczających drogi ustalonych w planie. W trakcie przeprowadzonych w toku postępowania administracyjnego oględzin 4 grudnia 2017 r., powtórzonych następnie 8 maja 2018 r. i 2 października 2018 r. organy administracji obu instancji ustaliły, że na działce nr ew. [...] położonej w N. wykonane zostało przez skarżącego trwałe ogrodzenie od strony drogi krajowej nr [...].

Ogrodzenie posiada wysokość nieprzekraczającą 2,20 m i usytuowane jest w odległości od 14,07 m do 14,25 m od osi drogi krajowej oraz w odległości 0,20 m za słupkiem granicznym istniejącego pasa drogowego. Aktualna szerokość pasa drogowego wydzielonego liniami rozgraniczającymi wynosi 28,00 m. Z załączonego materiału fotograficznego równocześnie wynika, że działka jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Zdaniem Sądu I instancji, należało w sprawie zwrócić uwagę na to, że z unormowania rozdziału VII ust. 3 pkt 3 lit. b m.p.z.p. wynika, iż szerokość drogi musi wynosić minimum 30 m. Również unormowanie rozdziału VII ust. 13 m.p.z.p. dotyczy minimalnej odległości lokalizacji trwałych ogrodzeń działek przy drodze (publicznej). Droga i pas drogowy nie są pojęciami tożsamymi. Droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, zaś pas drogowy to wyłącznie grunt, na którym zlokalizowana jest droga wraz z urządzeniami funkcjonalnie z nią związanymi.

Skoro unormowanie rozdziału VII ust. 3 pkt 3 lit. b m.p.z.p. oraz rozdziału VII ust. 13 m.p.z.p. dotyczą drogi, to bez znaczenia dla oceny prawidłowości ustaleń faktycznych pozostaje ustalenie szerokości pasa drogowego. Dlatego też bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jest to, czy wydając ją uwzględniono, czy też nie legalną definicję pasa drogowego wynikającą z u.d.p. Dla stosowania unormowania rozdziału VII ust. 3 pkt 3 lit. b m.p.z.p. oraz rozdziału VII ust. 13 m.p.z.p., jak podkreślił Sąd I instancji, istotne jest to, czy minimalna odległość lokalizacji ogrodzenia działek przy drodze krajowej nr [...] - na odcinku przejścia istniejącego przez miejscowości N. i N. nie jest mniejsza, w liniach rozgraniczających drogę o szerokości 30 m, od szerokości drogi liczonej od jej osi, tj. 15 m. Skoro sporne ogrodzenie wzniesione zostało w odległości od 14,07 m do 14,25 m od osi drogi, to wzniesione ono zostało z naruszeniem unormowania rozdziału VII ust. 3 pkt 3 lit. b w zw. z rozdziałem VII ust. 13 m.p.z.p.

Sąd I instancji wskazał, że mając na uwadze, iż wysokość ogrodzenia nie przekracza 2,2 m i tym samym stosownie do przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie jego wzniesienia, jak i obecnie, budowa takiego ogrodzenia nie wymaga zgłoszenia, zastosowanie w sprawie miała procedura naprawcza unormowana w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. W świetle powyższego za niezasadne uznać należało twierdzenie autora skargi, że wydając zaskarżoną decyzję LWINB naruszył art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., rozdziałem VII ust. 3 pkt 3 lit. b i rozdziałem VII ust. 13 m.p.z.p., art. 4 pkt 1 u.d.p. oraz art. 7 i art. 80 k.p.a. Sąd I instancji za niezasadny uznał również zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 k.p.a., skarżący nie wskazał bowiem, jakiej to konkretnej czynności dowodowej nie dokonał z uwagi na niepoinformowanie go przez organ odwoławczy o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu, nie można było w kontrolowanej sprawie podzielić również zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postepowania, a tym samym wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 15 k.p.a. Nieodniesienie się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów odwołania nie świadczy bowiem o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania.

W.D. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok Sądu I instancji w całości. Skarżący zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie prawa materialnego:

1. 1) art. 138 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., polegające na błędnym oznaczeniu w sentencji zaskarżonego wyroku przedmiotu zaskarżenia, albowiem wskazana w sentencji przez Sąd I Instancji decyzja z 30 maja 2019 r. nr ZOA-V.7721.27.2019 w rzeczywistości nie istnieje, uwzględniając, że przedmiotem skargi z 28 czerwca 2019 r. była decyzja LWINB z 28 maja 2019 r.;
2. 2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), dalej: p.u.s.a., oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nienależyte wykonanie przez Sąd I Instancji obowiązku kontroli i nieuchylenie decyzji LWINB, pomimo że naruszała ona w sposób rażący zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a.;
3. 3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a mianowicie do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 80 k.p.a., pomimo że zarzut ten był kluczowy dla należytej weryfikacji prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy i oceny, czy organu obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia, tj. czy w sposób należyty ustaliły położenie linii rozgraniczających pasa drogowego DK nr [...] na odcinku sąsiadującym z działką nr ew. [...], przy czym naruszenie ww. przepisów postępowania miało charakter rażący, albowiem dla stwierdzenia ewentualnego zlokalizowania ogrodzenia na działce nr ew. [...] z naruszeniem ustaleń m.p.z.p. konieczne było ustalenie położenia linii rozgraniczających pasa drogowego w odniesieniu do lokalizacji ogrodzenia działki nr ew. [...] a nie odległości tegoż ogrodzenia od osi jezdni;
4. 4) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 i art. 151 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zakresie analizy materiału dowodowego i oddalenie skargi na skutek błędnego ustalenia, że zebrany w sprawie materiał dowodowy daje podstawę do przyjęcia, iż aktualna szerokość pasa drogowego (drogi DK [...]) wydzielonego liniami rozgraniczającymi wynosi 28 m, pomimo że okoliczność ta nie została wykazana żadnym dowodem w sprawie;
5. 5) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi i nieuchyleniu decyzji, pomimo wydania jej z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 1 u.d.p. w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), dalej: r.w.t., a także przepisów rozdziału VII ust. 3, 13 i 15 m.p.z.p.;
6. 6) art. 4 pkt 1 u.d.p. w zw. z § 3 pkt 3 r.w.t. polegające na nieuwzględnieniu legalnej definicji pasa drogowego, a także nieprawidłowym ustaleniu, że dla oceny prawidłowości ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie nie ma znaczenia faktyczna szerokość pasa drogowego, pomimo że z wyżej wskazanych przepisów wynika, iż pojęcia te, tj. pas drogowy oraz linie rozgraniczające drogę, są ze sobą ściśle powiązane;
7. 7) rozdziału VII ust. 3 i 13 m.p.z.p. polegające na ich błędnym zastosowaniu do stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie i przyjęciu, że ogrodzenie wzdłuż działki nr ew. [...] zostało usytuowane z naruszeniem przepisów m.p.z.p. w sytuacji, gdy zarządca drogi krajowej nie wyraził sprzeciwu co do lokalizacji ogrodzenia w takiej odległości od pasa drogowego;
8. 8) rozdziału VII ust. 15 m.p.z.p. polegające na jego niezastosowaniu do stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie, pomimo że zapis ten dopuszcza, po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi, lokalizację przy drogach publicznych ogrodzeń w granicach własności, jeśli nie kolidują one z istniejącymi i przeprojektowywanymi obiektami oraz przepisami szczególnymi z zakresu ochrony dóbr kultury, ochrony środowiska, prawa budowlanego i nie ograniczają widoczności lub bezpieczeństwa ruchu drogowego;
9. 9) art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. polegające na orzeczeniu nakazu przesunięcia trwałego ogrodzenia zlokalizowanego na całej długości działki nr ew. [...] w sytuacji braku do tego prawnych przesłanek.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, oświadczając, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 2 grudnia 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta na częściowo uzasadnionych podstawach.

Uzasadniony charakter ma zarzut naruszenia w sprawie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. w zakresie, w jakim Sąd uznał, że nałożony na skarżącego zaskarżoną decyzją LWINB nakaz przesunięcia ogrodzenia zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości N. celem doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem jest uzasadniony postanowieniami m.p.z.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielić należy bowiem stanowisko skarżącego, że sformułowany przez organy nadzoru budowlanego wniosek, zgodnie z którym aktualny przebieg ogrodzenia narusza wymagania wskazanego aktu prawa miejscowego, jest obarczony błędem wynikającym z dokonania nieprawidłowej wykładni przepisów ust. 3 pkt 3 lit. b i ust. 13 rozdziału VII m.p.z.p. w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. i § 3 pkt 3 r.w.t. Z tą wadliwością w łączności pozostaje niedokonanie w sprawie ustaleń faktycznych, które pozwalałyby wiążąco wypowiedzieć się odnośnie do tego, czy zrealizowane przez skarżącego roboty budowlane polegające na budowie ogrodzenia powinny zostać objęte rozstrzygnięciem organu w ramach zainicjowanego postępowania naprawczego wobec tego, że zostały one wykonane z naruszeniem przepisów w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.

W zakresie podniesionego zarzutu naruszenia prawa procesowego (art. 7 i art. 80 k.p.a.) skarżący trafnie zwrócił uwagę na to, że w sprawie nie został należycie określony przebieg linii rozgraniczających drogi krajowej nr [...] (na odcinku przejścia istniejącego przez miejscowości N. i N.) w związku z tym, iż zakres dokonanych przez PINB wyjaśnień koncentrował się nie tyle na przebiegu linii rozgraniczających drogi określonych w m.p.z.p. względem ogrodzenia działki, ale na odległości tegoż ogrodzenia od osi istniejącej jezdni (drogi krajowej).

Niesporny charakter ma w sprawie ustalenie, że ogrodzenie wzniesione zostało w odległości od 14,07 m do 14,25 m od osi drogi krajowej nr [...]. Takie usytuowanie wynikające z przeprowadzonych oględzin Sąd I instancji, podzielając stanowisko LWINB, uznał za naruszające unormowanie ust. 3 pkt 3 lit. b rozdziału VII w zw. z ust. 13 rozdziału VII m.p.z.p. Tymczasem, rozważając, czy wykonane przez skarżącego roboty budowlane nie respektują ustaleń obowiązującego w dacie ich realizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd I instancji powinien był mieć na uwadze, że ust. 13 rozdziału VII m.p.z.p. przyjmuje, iż minimalne odległości lokalizacji trwałych ogrodzeń działek przy drogach publicznych nie mogą przekraczać linii rozgraniczających drogi ustalonych w planie, a zatem wiążąco łączy dopuszczalne usytuowanie ogrodzeń z określonym w m.p.z.p. przebiegiem linii rozgraniczających dróg.

W m.p.z.p. zostały wyznaczone tereny komunikacji określone liniami rozgraniczającymi, z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod drogi publiczne, w tym drogę krajową nr [...], której szerokość na odcinku przejścia istniejącego przez miejscowości N. i N. po adaptacji istniejącej drogi krajowej klasy GP (główna ruchu przyśpieszonego) powinna wynosić, jak wskazuje ust. 3 pkt 3 lit. b rozdziału VII m.p.z.p. - 30 m. O ile warunki realizacji dróg, ich kategorie i podstawowe parametry techniczne zostały ujęte w rozdziale VII w ust. 1-7, o tyle zasady sytuowania obiektów budowlanych przy drogach publicznych i drogach wewnętrznych zostały określone w ust. 8-11, natomiast ogrodzeń w ust. 13-16 rozdziału VII m.p.z.p.

Sąd I instancji powinien był zwrócić uwagę na to, że Rada Gminy [...], różnicując zasady dopuszczalnej lokalizacji poszczególnych obiektów budowlanych oraz ogrodzeń, posłużyła się kryterium odległości, która przybierając konkretną wartość liczbową, podlegać powinna pomiarowi, jak przyjęto, w zależności od normowanego przypadku bądź od "krawędzi jezdni" (m.in. ust. 8 pkt 2 rozdziału VII m.p.z.p.), bądź od "osi rezerwowanego pasa" (ust. 8 pkt 3 rozdziału VII m.p.z.p.), albo od "osi istniejącej drogi" (ust. 8 pkt 9 rozdziału VII m.p.z.p.), bądź też od "granicy ewidencyjnej drogi" (ust. 14 rozdziału VII m.p.z.p.), czy wreszcie, co dotyczy ogrodzeń stałych, odległość ta powinna być odnoszona do "linii rozgraniczających drogi ustalonych w planie", które nie mogą być przekroczone (ust. 13 rozdziału VII m.p.z.p.). Jeżeli w odniesieniu do ogrodzeń stałych postanowienia m.p.z.p. wskazują, że ich dopuszczalną lokalizację w sąsiedztwie dróg publicznych kształtuje przebieg linii rozgraniczających tychże dróg, co należy rozumieć w ten sposób, że na wyznaczonych w planie miejscowym terenach komunikacji określonych liniami rozgraniczającymi nie jest możliwe budowanie ogrodzeń stałych, to nie znajdowało podstaw, co trafnie zostało podniesione w złożonej skardze kasacyjnej, dokonanie przez Sąd I instancji oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o stwierdzenie, iż sporne ogrodzenie działki nr ew. [...] zostało wzniesione w nieprawidłowym miejscu, ponieważ znajduje się w odległości od 14,07 m do 14,25 m od osi (jezdni) drogi krajowej nr [...], a powinno zostać zlokalizowane przynajmniej w odległości 15 m od osi ww. drogi, który to parametr stanowi połowę wartości (30 m) wyznaczonej w ust. 3 pkt 3 lit. b rozdziału VII m.p.z.p.

Wadliwość stanowiska Sądu I instancji ma charakter istotny, albowiem sporne unormowanie ust. 13 rozdziału VII m.p.z.p., wbrew odmiennemu poglądowi zamieszczonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie dotyczy drogi rozumianej w sposób w nim przedstawiony, tj. budowli (wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami) stanowiącej całość techniczno-użytkową, przeznaczonej do prowadzenia ruchu drogowego (art. 4 pkt 2 u.d.p.), ale wyznaczonego w analizowanym planie pasa drogowego, którego przebieg został oznaczony na jego rysunku i którego geodezyjne wytyczenie w terenie powinno stanowić podstawę dokonania w sprawie stosownych ustaleń. Przepis art. 35 ust. 2 u.d.p. przyjmuje, że w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem, natomiast obowiązujący w dacie uchwalania m.p.z.p. § 3 pkt 3 r.w.t. definiował linie rozgraniczające drogę jako granice terenów przeznaczonych na pas drogowy (lub pasy drogowe) ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Posłużenie się powyższym pojęciem (linii rozgraniczających drogę) przez Radę Gminy [...] w ust. 13 rozdziału VII m.p.z.p. nie pozwalało Sądowi I instancji twierdzić, że nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych wyznaczony w m.p.z.p. pas drogowy i jego szerokość. Lokalne uwarunkowania terenu i istniejące zagospodarowanie powodują, że oś znajdującej się w terenie drogi nie musi pokrywać się z osią pasa drogowego wyznaczonego na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd stwierdzone usytuowanie spornego ogrodzenia działki nr ew. [...] w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, bez jego uzupełnienia, nie mogło zostać uznane za potwierdzające, że skarżący zrealizował roboty budowlane wewnątrz linii rozgraniczających drogi z naruszeniem ust. 13 rozdziału VII m.p.z.p., w konsekwencji czego skierowany do skarżącego nakaz przesunięcia ogrodzenia musi być traktowany jako uchybiający w sposób istotny art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.

Pozostałe zarzuty powołane w skardze kasacyjnej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługują na uwzględnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Taki przypadek w sprawie nie zachodzi. Za pomocą zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać stanowiska sądu zajętego w wyroku, jeżeli zastrzeżenia strony budzi merytoryczna prawidłowość oceny prawnej sądu z punktu widzenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które powinny podlegać w sprawie zastosowaniu. W kontrolowanym postępowaniu nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji ust. 15 rozdziału VII m.p.z.p., ponieważ przepis ten nie mógł znajdować zastosowania w rozpatrywanej sprawy z uwagi na unormowanie w nim zasad lokalizowania przy drogach publicznych "tymczasowych ogrodzeń", za które sporne ogrodzenie zrealizowane na działce nr ew. [...] z uwagi na jego techniczne cechy nie zostało uznane, a skarga kasacyjna tego wniosku skutecznie nie podważyła.

W toku kontroli zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie miał wystarczających powodów, by przyjąć, że rozpatrzenie sprawy w toku instancji przez LWINB nastąpiło z rażącym naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. Dla skutecznego podważenia ustaleń faktycznych przyjętych przez organ i zaaprobowanych przez Sąd niewystarczające jest powołanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 i art. 151 p.p.s.a. Z kolei objęty podstawą kasacyjną art. 138 p.p.s.a. nie może być traktowany jako naruszony w sposób istotny przez sąd administracyjny w zakresie, w jakim przepis ten stawia wymaganie, by sentencja wyroku obejmowała m.in. określenie przedmiotu zaskarżenia, jeżeli ujawniająca się w obrębie tego elementu wadliwość orzeczenia jest wynikiem oczywistej omyłki, mogącej podlegać sprostowaniu stosownie do art. 156 § 1 p.p.s.a.

Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną. Stwierdzając, że zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku, a jednocześnie uznając, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w następstwie uchylenia wyroku Sądu I instancji rozpoznał skargę i z przedstawionych wyżej powodów odnoszących się do posłużenia się przez LWINB i PINB błędną wykładnią m.p.z.p. oraz dokonania niewystarczających ustaleń umożliwiających wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z 20 marca 2019 r. Rozpoznając sprawę ponownie, organ będzie miał na uwadze ocenę prawną wskazującą mankamenty dokonanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji LWINB, których zaistnienie nakazywało wniesioną skargę kasacyjną uznać za częściowo usprawiedliwioną.

Stosownie do art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny sprostował oczywistą omyłkę pisarską zawartą w komparycji wyroku w zakresie określenia daty wydania zaskarżonej decyzji (28 maja 2019 r.), wobec błędnego jej oznaczenia (30 maja 2019 r.) przez Sąd I instancji.

O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.