Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt VII SAB/Wa 22/06 oddalił skargę D. W., M. W., J. W. i M. W. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jednocześnie Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżących wynagrodzenie tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że D., M. J. i M. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W dniu 3 stycznia 2006 r. sprecyzowali swój wniosek podając, że bezczynność dotyczy decyzji z dnia [...] października 2005 r. i postanowienia z dnia [...] września 2005 r. Pismem z dnia 7 lutego 2006 r. stwierdzili, że organ pozostaje w bezczynności, ponieważ nie wezwał [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o akta i nie rozpoznał sprawy o wyłączenie z dalszego orzekania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, umożliwiając im pozostawanie w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że zarzut bezczynności w przedmiocie złożonego w dniu 17 sierpnia 2005 r. w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego, zażalenia był nieprawdziwy. Sporny środek zaskarżenia został doręczony organowi w dniu 29 sierpnia 2005 r., a organ stwierdził jego niedopuszczalność, postanowieniem z dnia [...] września 2005 r.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż zarzut bezczynności "do postanowienia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2004 r." był przedmiotem skargi na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wyczerpujące ustosunkowanie się do niego zostało zawarte w odpowiedzi na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2005 r.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik z urzędu D. i M. W. doprecyzował skargę wskazując, że bezczynności upatruje w nie rozpoznaniu wniosku o wyłączenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – M. A.. Organ rozpoznał bowiem wniosek w przedmiocie wyłączenia organu, a nie wyłączenia osoby fizycznej. Pełnomocnik wyjaśnił również, że nie może przedstawić Sądowi wniosku o wyłączenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – M. A. mimo, iż prosił skarżących o jego przedstawienie.
Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo, organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął czynności, do której był prawnie zobowiązany.
W sprawie nie może być mowy o bezczynności organu w kwestii wyłączenia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., bowiem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po otrzymaniu w dniu 26 sierpnia 2005 r. wniosku D. W. o "odsunięcie od dalszego orzekania wszystkich inspektorów [...] WINB we Wrocławiu", wydał w dniu [...] września 2005 r. postanowienie odmawiające wyłączenia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jeśli chodzi o kwestię wyłączenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., również nie może być mowy o bezczynności. W dniu [...] września 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na skutek odwołania D. W. od postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lipca 2005 r., wydał postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. Sąd podkreślił, że fakt wydania orzeczenia, które nie spełnia oczekiwań wnioskodawcy nie może być uznane za bezczynność organu.
Zdaniem Sądu sami skarżący, nie byli w stanie sprecyzować zarzutów skargi. Z pism D. i M. W. nadesłanych w trakcie postępowania sądowego, nie wynika, iż wnioskowali o wyłączenie M. A. jako osoby fizycznej - pracownika organu administracji. Również pełnomocnik skarżących nie przedstawił dokumentu, z którego wynikałoby jednoznacznie, że skarżący żądali wyłączenia osoby fizycznej, nie zaś organu administracji. Natomiast z treści uzasadnienia postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r., wynika, że badając wniosek o wyłączenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., organ wziął pod uwagę zarówno przepis art. 24 k.p.a. jak i 25 k.p.a.
Jako podstawę wyroku Sąd wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a.
D. W. i M. W., reprezentowani przez adwokata K. K., zaskarżyli opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagali się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Skarżący kasacyjnie zarzucili wyrokowi naruszenie art. 134 § 1 oraz art. 132 p.p.s.a. przez nie wydanie orzeczenia w przedmiocie sprawy administracyjnej określonej w skardze i pismach procesowych skarżących i nie rozstrzygniecie o skardze w przedmiocie bezczynności Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] i [...] wydanych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem skarżących w postępowaniu doszło do naruszenia tożsamości sprawy administracyjnej, szczególnie w zakresie przedmiotowym co do tożsamości treści praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Sąd pierwszej instancji uczynił bowiem przedmiotem postępowania rozpoznanie legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Zgodnie ze skargą z dnia 22 października 2005 r. oraz jej rozwinięciem przez skarżących w pismach procesowych, przedmiotem niniejszego postępowania była kwestia bezczynności Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...].10.2005 r. nr [...],[...], wydanych przez [...] WINB. W tym stanie rzeczy doszło do przekroczenia granic sprawy administracyjnej przez Sąd.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.
W rozpoznawanej sprawie autorka skargi kasacyjnej sformułowała zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 132 p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy objętej skargą.
Zgodnie z art. 132 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga sprawę wyrokiem. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji wydał wyrok, wobec czego brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla zarzutu naruszenia art. 132 p.p.s.a. Przepis ten nie dotyczy zaś granic orzekania sądu, do której to kwestii odnosi się zarzut skargi kasacyjnej.
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak wynika z treści niniejszego przepisu granice orzekania wyznaczone są granicami sprawy rozpoznawanej przez sąd, czyli ogółem elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżenia.
Przedmiot rozpoznania Sądu pierwszej instancji stanowiła skarga na bezczynność organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zatem zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Bezczynność organu występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Z powyższego wynika, że granice sprawy ze skargi na bezczynność organu określa sprawa, w której strona zwróciła się do organu o wydanie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
W rozpoznawanej sprawie w związku z brakiem precyzyjnego określenia przez skarżących zarzutów skargi i co za tym idzie wskazania o bezczynność w jakiej konkretnie sprawie chodzi doszło do sprecyzowania skargi przez profesjonalnego pełnomocnika skarżących D. i M. W.. Pełnomocnik na rozprawie w dniu 17 października 2006 r. wskazała, że bezczynności upatruje w nie rozpoznaniu wniosku o wyłączenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – M. A., gdyż organ rozpoznał wniosek w przedmiocie wyłączenia organu a nie wyłączenia osoby fizycznej.
Jak wynika z powyższego sprecyzowanie skargi nie dotyczyło bezczynności Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] i [...] wydanych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzory Budowlanego. Taki przedmiot skargi nie wynika również z jej treści oraz z treści szeregu pism składanych przez skarżących w trakcie postępowania. Wobec tego skoro pełnomocnik skarżących w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji nie wskazywała na taki przedmiot skargi to brak jest podstaw, aby przedstawienie faktycznie nowego przedmiotu skargi w skardze kasacyjnej uznać za świadczące o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej powinna być bowiem sformułowana tak samo precyzyjnie jak skarga na decyzję, postanowienie, czy też inny akt bądź czynność z zakresu administracji publicznej.
Zatem brak było podstaw uzasadniających uznanie zarzutów skargi kasacyjnej za usprawiedliwione.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżących – adwokatowi K. K. - wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżących powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.