Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 27 lutego 2008 r. (sygn. akt II SA/Gd 841/07) uwzględnił skargę Prokuratora Rejonowego w Wejherowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i uchylił zaskarżoną decyzję.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wójt Gminy Gniewino decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nałożył na L. N. obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty w wysokości 4.406,41 zł z powodu zbycia przez Niego niezabudowanej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położonej w miejscowości Salino gmina Gniewino. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że nastąpiło to gdyż wzrosła jej wartość z powodu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Salino w gminie Gniewino, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Gniewino nr 101/XVII/2003 z dnia 7 października 2003 r. (Dz.Urz. Woj. Pom. z 4.02.2004 r. Nr 13, poz. 256). Uprzednio przedmiotowa nieruchomość rolna, stanowiąca własność L. N., położona w miejscowości S., zapisana w księdze wieczystej nr KW [...], przeznaczona została na cele zabudowy mieszkaniowej, agroturystycznej z dozwolonymi nieuciążliwymi usługami komercyjnymi.
Ponadto działka ta zbyta została umową z dnia [...] maja 2004 r. Natomiast zmiana jej przeznaczenia doprowadziła do wzrostu wartości przedmiotowej działki o 14.688,03 zł, co potwierdził operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego. Dlatego też, ponieważ nowo uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stał się obowiązujący w dniu 19 lutego 2004 r., zbycie zaś przedmiotowej nieruchomości nastąpiło przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie nowego planu, ustalono jednorazową opłatę w wysokości 30% wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, tj. w kwocie 4.406,41 zł. Następnie, od powyższej decyzji L. N. złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. W treści odwołania podniósł następujące zarzuty.
Po pierwsze, naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne zastosowanie, polegające na ustaleniu opłaty planistycznej w odniesieniu do działki nr [...] w sytuacji, gdy stawka procentowa, która pozwalała na wyliczenie wysokości opłaty nie została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalona dla terenu, na którym położona jest przedmiotowa działka. Naruszenie powyższego przepisu, tj. art. 36 ust. 4 cyt. ustawy miało polegać na jego zastosowaniu pomimo braku podstaw do ustalenia wzrostu wartości działki zbytej przez skarżącego oraz wobec wadliwości operatu szacunkowego przyjętego za podstawę ustaleń faktycznych.
Po drugie, naruszenie art. 37 ust. 1 i 5 tejże ustawy z powodu błędnego zastosowania, które polegało na braku uwzględnienia faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przy określaniu jej wartości przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako podstawy ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, ponieważ działka nr [...] nie była objęta planem zagospodarowania przestrzennego przed dniem 19 lutego 2004 r. Po trzecie, naruszenie art. 77 § 1, art. 80 i 7 k.p.a., czyli przepisów postępowania, z powodu braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy jak i braku ustalenia faktycznego odnośnie sposobu wykorzystania danej działki nr 168/6 przed dniem rozpoczęcia obowiązywania planu miejscowego oraz przyjęcie, że przedmiotowa działka była przeznaczona na cele rolne a jej wartość w wyniku uchwalenia nowego planu miejscowego wzrosła mimo braku dowodów stanowiących podstawę takich ustaleń.
W uzasadnieniu odwołania skarżący także podniósł, że w jego ocenie postanowienia ogólne planu powinny zostać skonkretyzowane w treści § 3, w kartach poszczególnych terenów. Ustalenie 30% stawki w odniesieniu do nieruchomości, której wzrost wartości nieruchomości w wyniku ustaleń planu uzasadnia wszczęcie procedury bez równoczesnego wskazania w karcie terenu, że na tym konkretnym terenie ustalona stawka obowiązuje w danej wysokości, nie daje jego zdaniem uprawnienia właściwemu organowi wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
Rozpatrując powyższe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, zwane dalej SKO, uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło przedmiotowe postępowanie. W uzasadnieniu stwierdziło, że przedmiotowej opłaty w świetle art. 36 ust. 4 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 12 cyt. ustawy nie pobiera się jeżeli jej stawka procentowa nie została wyznaczona w uchwale rady gminy. Dlatego też, w tej sprawie zdaniem organu odwoławczego decyzja wójta w przedmiocie ustalenia renty planistycznej, przy braku określenia stawki procentowej w uchwale w sprawie uchwalenia planu miejscowego jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej oraz obarczona wadą nieważności. Zdaniem organu odwoławczego w świetle uchwały Rady Gminy Gniewino z dnia 7 października 2003 r. nr 101/XVII/2003 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Salino w gminie Gniewino działka nr [...] znajduje się w granicach obszaru oznaczonego symbolem "10 MM", dla którego ustalono jako funkcję podstawową: "zabudowa mieszkaniowa, agroturystyczna ze wskazaniem na turystykę konną, z dużym udziałem zieleni; Funkcje dozwolone: nieuciążliwe usługi komercyjne, strzelnica sportowo-myśliwska; urządzenia sportowe, możliwość wydzielenia działek mieszkaniowych rezydencjonalnych przy istniejącej drodze lokalnej lub z koniecznością wydzielenia drogi wewnętrznej o szerokości min. 8 m zakończonej placem manewrowym o wymiarach 12 m x 12 m".
Jednak w karcie terenu 10 MM nie ustalono stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Natomiast w "ustaleniach ogólnych planu" w § 2 ust. 6 uchwały: "Stawka procentowa" zapisano, że "ustala się stawkę 30% w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych i prawnych tam, gdzie wzrost wartości nieruchomości w wyniku ustaleń planu uzasadnia wszczynanie procedury".
Wynika to zdaniem organu odwoławczego z tego, że odpowiedni zapis planu miejscowego wsi Salino gminy Gniewino będący w ustaleniach ogólnych przedmiotowego planu miejscowego nie określa jednoznacznie terenów, dla których stawka wynosi 30%, pozostawiając ich wybór organowi, któremu ustawodawca takich kompetencji nie przyznaje. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uzależnione jest każdorazowo od oceny Wójta Gminy Gniewino, co jest niezgodne z wolą ustawodawcy. Ponadto, ustalenia ogólne planu odnoszące się do całości planu, powinny być skonkretyzowane przez "ustalenia szczegółowe" zawarte w § 3 uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd według organu odwoławczego w karcie konkretnego terenu powinno znaleźć się m.in. ustalenie dotyczące stawki procentowej obowiązującej na danym terenie. Ustalenie w przepisach ogólnych planu miejscowego stawki 30% w odniesieniu do nieruchomości, których wzrost wartości nieruchomości w wyniku ustaleń planu uzasadnia wszczynanie procedury, bez wskazania w karcie terenu, że na tym konkretnie terenie ustalona stawka procentowa obowiązuje, nie daje możliwości organowi wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
Z tych względów SKO w Gdańsku orzekło, że stawka procentowa przedmiotowej opłaty, w rozumieniu art. 36 ust. 4 cyt. ustawy, nie została przez Radę Gminy Gniewino dla danego terenu ustalona, czyli brak jest podstaw do wydania decyzji w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Na tej podstawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji, uznając, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. jest ono bezprzedmiotowe.
Od powyższej decyzji SKO w Gdańsku Prokurator Prokuratury Rejonowej w Wejherowie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie w całości. W treści skargi podniósł podstawowy zarzut, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 12, art. 20 ust. 1, art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadnienie decyzji jest także wadliwe w świetle prawidłowej wykładni powyższych przepisów. W przedmiotowej sprawie, nie budzi wątpliwości fakt, że dnia 7 października 2003 r. Rada Gminy Gniewino podjęła uchwałę nr 101/XVII/2003 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Salino w Gminie Gniewino. W "Ustaleniach ogólnych" uchwały, czyli § 2 ust. 6 określono: "Stawka procentowa – ustala się stawkę 30% w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych i prawnych tam, gdzie wzrost wartości nieruchomości w wyniku ustaleń planu, uzasadnia wszczynanie procedury".
Ponadto z treści § 1 wyżej wymienionej uchwały jednoznacznie wynika, iż dotyczy on obszaru obrębu geodezyjnego Salino. Natomiast częścią uchwały Rady Gminy Gniewino z dnia 7 października 2007 r. są karty terenu, w tym karta terenu 10 MM. Z kolei zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 i art. 20 ust. 1 cyt. ustawy przedmiotowy zapis jest obligatoryjną częścią treści uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Także § 2 ust. 6 uchwały, jednoznacznie określa wysokość stawki procentowej, będącej podstawą ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wynikającej z uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Natomiast sformułowanie "uzasadnia wszczynanie procedury" oznacza podział na nieruchomości, których wartość wzrosła w wyniku ustaleń planu miejscowego oraz na takie nieruchomości, których wartość pozostała bez zmian.
Dlatego też powyższy zapis planu miejscowego jest spójny i logiczny. Ponadto powyższe ustalenia uchwały należy interpretować zgodnie z art. 36 ust. 4 cyt. ustawy, ponieważ wysokość danej opłaty powinna być określona w wymiarze stosunkowym, nie może być jednak wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Dlatego też w świetle § 2 ust. 6 powołanej uchwały Rady Gminy Gniewino z dnia 7 października 2003 r., wójt ma obowiązek wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty – renty planistycznej, każdorazowo w sytuacji, gdy dochodzi do zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w świetle art. 37 ust. 5 i 6 cyt. ustawy.
Ponadto strona skarżąca podniosła, że przedmiotowe karty terenu są częścią uchwały miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do których odnosi się m.in. część ogólna, zawierająca ustalenia dotyczące renty planistycznej. Sporne ustalenie uchwały zdaniem skarżącego nie rozszerza kompetencji wójta, nie pozostawia mu też swobody co do wszczęcia postępowania w celu wydania decyzji w przedmiocie opłaty, gdyż ten obowiązek wynika z ustawy. Stanowisko SKO w Gdańsku według skarżącego jest chybione i bezpodstawne, ponieważ jego akceptacja spowodowałaby w praktyce uznanie treści § 2 ust. 6 za bezprzedmiotowe i nieskuteczne wobec wszystkich nieruchomości objętych planem, których wartość wzrosła.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w tej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnił skargę w całości. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że właściwy organ I instancji wydając decyzję w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powołał się na ustalenie uchwały Rady Gminy Gniewino nr 101/XVII/2003 z dnia 7 października 2003 r. określające stawkę procentową wymiaru tej opłaty, nie mając wątpliwości, że ma ono zastosowanie do szczegółowych ustaleń planu miejscowego, które odnoszą się do opisanej wyżej karty terenu obejmującej przedmiotową działkę.
Natomiast rozpatrujący odwołanie L. N. organ odwoławczy dokonał w ocenie Sądu wadliwej wykładni wyżej wymienionego postanowienia § 2 ust. 6 cyt. uchwały, w wyniku czego nastąpiło naruszenie przepisu postępowania art. 105 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego – art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Trafne są zatem, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia wymienionych wyżej przepisów prawa materialnego.
W stanie prawnym z daty podjęcia zaskarżonej decyzji, w świetle art. 36 ust. 4 cyt. wyżej ustawy, w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 września 2004 r., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz lub prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie miejscowym, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy, zaś jej wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.
Natomiast art. 37 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że wysokość tej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Ponadto daną opłatę pobiera się tylko w przypadku zbycia nieruchomości w terminie 5 lat od dnia, w którym plan lub jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 3 tejże ustawy).
Z przepisów powyższych wynika więc, że wysokość tej opłaty, zwanej również rentą planistyczną, zależy od wzrostu wartości nieruchomości związanego z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego. Jest ona bowiem ustalana na tej podstawie, że wartość nieruchomości wzrasta w związku z uchwaleniem nowego planu miejscowego lub zmianą obowiązującego planu.
Jednocześnie, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy Gniewino nr 101/XVII/2003 z dnia 7 października 2003 r., podjęta została na podstawie art. 85 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w trybie przepisów dotychczasowej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Ponadto zawiera m.in. rozstrzygnięcie zgodne także z art. 10 ust. 3 tej ostatniej ustawy, który stanowi, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się również stawkę procentową, służącą naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust.
3. Także wysokość tejże opłaty nie mogła być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Oznacza to, że przedmiotowa uchwała zawiera ustalenie określające procentowo, w granicach ustawy, wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego, a pobierana jest przez wójta w sytuacji zbycia tej nieruchomości. Zapis § 2 ust. 6 tejże uchwały Rady Gminy znajdujący się w części ogólnej ustaleń planu miejscowego odnosi się również do jego części szczegółowej, która zawiera ustalenia szczegółowe dla obszarów objętych poszczególnymi kartami terenu (§ 3 w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały). Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przepis art. 8 ust. 1 – zdanie pierwsze – ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stanowił, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały Rady Gminy. Natomiast przepis art. 9 ust. 1 tejże ustawy stanowił, że w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. Dlatego też powyższe umieszczenie spornego ustalenia w treści uchwały nie budzi wątpliwości co do zakresu jego obowiązywania na wszystkich terenach objętych tym planem miejscowym.
Jednocześnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że chybione są zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez SKO przepisów art. 15 ust. 2 pkt 12 oraz art. 20 ust. 1 – zdanie drugie – ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z tej przyczyny, że przepisy te, dotyczą procedury planistycznej i nie stanowią podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto nie mogą mieć zastosowania z powodu podjęcia przez Radę Gminy Gniewino uchwały nr 101/XVII/2003 z dnia 3 października 2003 r. zgodnie z art. 85 ust. 2 tejże ustawy, według zasad uprzednio obowiązujących w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że wykładnia ustaleń przedmiotowej uchwały musi być dokonywana w odniesieniu do przepisów stanowiących jej podstawę prawną. Określenie w uchwale wysokości stawki procentowej nie stanowiło w tym kontekście realizacji obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz z przepisu przytoczonego wyżej art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Ponadto Sąd pierwszej instancji orzekł, że w świetle ówczesnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowe stawki procentowe wzrostu wartości nieruchomości, w zakresie naliczenia opłaty, o której mowa była w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, uznawane były za obowiązkowy element ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Jednocześnie Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu organu odwoławczego, w świetle którego regulacja z przedmiotowego § 2 ust. 6 uchwały dotyczy nieokreślonych jednoznacznie terenów, co przyznaje organowi I instancji, wbrew woli ustawodawcy, kompetencję do ich wyboru i oceny co do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Natomiast, stwierdził Sąd, treść spornego postanowienia uchwały jednoznacznie ustala stawkę procentową w stosunku do wszystkich nieruchomości ("stanowiących własność osób fizycznych i prawnych"), zaś druga część zdania: "tam gdzie wzrost wartości nieruchomości w wyniku ustaleń planu uzasadnia wszczynanie procedury" nie odnosi się do położenia nieruchomości w określonej szczegółowo jednostce planistycznej, lecz do sytuacji faktycznej, spełniającej przesłanki ustawowe, które uzasadniają wszczęcie przedmiotowego postępowania administracyjnego.
Natomiast, organ administracji, związany jest rozstrzygnięciem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ustalonej w nim procentowej stawki opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Dlatego też, orzekł Sąd pierwszej instancji, umorzenie tego postępowania jako bezprzedmiotowego, ponieważ według organu uchwała Rady Gminy Gniewino nr 101/XVII/2003 z dnia 7 października 2003 r. nie określa stawki procentowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości dla terenu oznaczonego symbolem "10 MM", jest w świetle powyższych rozważań wadliwe, zaś naruszenie przepisu art. 105 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu pierwszej instancji z dnia 27 lutego 2008 r. wniósł L. N. reprezentowany przez fachowego pełnomocnika procesowego, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi Prokuratora Rejonowego w Wejherowie lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.
W treści skargi kasacyjnej zostały podniesione następujące zarzuty kasacyjne.
Po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, czyli § 2 ust. 6 uchwały Rady Gminy Gniewino nr 101/XVII/2003 z dnia 7 października 2003 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Salino (Dz.Urz. Woj. Pom. z 2004 r. Nr 13, poz. 256) z powodu jego błędnej wykładni. Było to wynikiem, zdaniem strony skarżącej, przyjęcia, że Rada Gminy Gniewino ustaliła jednolitą stawkę opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości 30% dla wszystkich nieruchomości objętych planem, bez względu na wysokość stwierdzonego wzrostu wartości.
Po drugie, naruszenie prawa materialnego, czyli art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) z powodu jego błędnego zastosowania. Polegało ono na uznaniu dopuszczalności prowadzenia postępowania w sprawie opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w Salinie obejmującej działkę nr [...] na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku gdy nie została prawidłowo określona stawka tej opłaty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek.
Po pierwsze, całkowicie chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia podnoszonych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego w stanie faktycznym przyjętym w zaskarżonym wyroku, który nie budzi wątpliwości w zakresie naruszeń przepisów postępowania. Trafnie Sąd pierwszej instancji orzekł, także wbrew zarzutom ze skargi kasacyjnej, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy Gniewino nr 101/XVII/2003 z dnia 7 października 2003 r., wydana została zgodnie z dyspozycją art. 85 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie przepisów dotychczasowej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).
Ponadto stanowi m.in. zgodnie z art. 10 ust. 3 cyt. ustawy z 1994 r., że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się również stawkę procentową, służącą naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 tejże ustawy oraz że jej wysokość nie mogła być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Także prawidłowo Sąd pierwszej instancji orzekł, że § 2 ust. 6 przedmiotowej uchwały Rady Gminy ujęty w części ogólnej ustaleń planu miejscowego odnosi się także do jego części szczegółowej, która zawiera ustalenia szczegółowe dla obszarów objętych poszczególnymi kartami terenu (§ 3 w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały). Jest to także zgodne z dyspozycją art. 8 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy.
Dotyczy to także art. 9 ust. 1 cyt. ustawy, z którego wynika, że w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się wymagania wynikające z przepisów szczególnych, które odnoszą się do terenów objętych planem miejscowym i przedmiotu jego ustaleń. Dlatego też jest oczywiste, że dyspozycja § 2 ust. 6 przedmiotowej uchwały nie budzi wątpliwości odnośnie zakresu jego obowiązywania na wszystkich terenach objętych przedmiotowym planem miejscowym. Ponadto § 2 pkt 6 tejże uchwały Rady Gminy Gniewino jednoznacznie ustala stawkę procentową w stosunku do wszystkich nieruchomości ("stanowiących własność osób fizycznych i prawnych").
Z kolei druga część zdania: "tam gdzie wzrost wartości nieruchomości w wyniku ustaleń planu uzasadnia wszczynanie procedury" nie odnosi się oczywiście do położenia nieruchomości w wyznaczonej szczegółowo jednostce planistycznej, lecz do wystąpienia takiej sytuacji faktycznej, która spełnia ustawowe przesłanki do wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego w przedmiocie naliczenia przedmiotowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
Oznacza to, że także całkowicie chybiony jest zarzut ze skargi kasacyjnej dotyczący błędnego zastosowania art. 36 ust. 4 cyt. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wynika to z tego, że w stanie prawnym z daty podjęcia decyzji przez właściwe organy w przedmiocie tejże opłaty planistycznej obowiązuje przepis art. 36 ust. 4 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który w stanie faktycznym tej sprawy został prawidłowo zastosowany. Dyspozycja powyższego przepisu jednoznacznie bowiem stanowi o obowiązku wydania decyzji w przedmiocie opłaty, jeżeli dochodzi do zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w wyniku zmiany ustaleń planu miejscowego, a z taką sytuacją mamy do czynienia w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, zbytej przez L. N.. Zakres uznania organu w orzekaniu o jej wysokości, doznaje ograniczenia nie tylko co do możliwości przekroczenia określonej w ustawie górnej wysokości (30%), ale także wyklucza możliwość ustalenia stawki zerowej.
Ponadto jest także ograniczony terminem 5 lat, od dnia wejścia w życie przedmiotowej uchwały rady gminy dotyczącej uchwalenia nowego planu miejscowego – jeżeli nastąpiła w tym terminie sprzedaż danej nieruchomości, ponieważ wzrosła jej wartość z tytułu nowego przeznaczenia w planie miejscowym.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.