Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 12 stycznia 2022 r., IV SA/Po 821/21 oddalił skargę G.W. i Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z 6 sierpnia 2021 r., nr WOA.7722.161.2021.ARO, którym wskazany organ w wyniku rozpatrzenia zażalenia G.W. i Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: k.p.a. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 17 czerwca 2021 r., nr PINB/WOA/430/88/2015/13283 w części dotyczącej jego adresata, wskazując, że jest nim nie R.G., ale R.S. (nazwisko rodowe G.), utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie w pozostałej części dotyczącej ustalenia na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., opłatę legalizacyjną w wysokości 25000,00 zł za samowolną budowę budynku gospodarczego (kategoria III) zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w B., gmina [...].
G.W. i Stowarzyszenie [...] złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi skarżących w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie dotknięte było wadą uzasadniającą jego uchylenie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.), ponieważ wydano je z uchybieniem art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1-3 p.b., załącznikiem do p.b. oraz w zw. z § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dalej: r.w.t. Sąd I instancji uchybił również art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ w żadnym zakresie nie odniósł się do twierdzeń skarżących zawartych w uzupełnieniu skargi.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku, a także poprzedzających go postanowień WWINB i PINB oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
R.S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie wraz z zasądzeniem od skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W piśmie procesowym z 6 marca 2023 r. skarżący kasacyjnie na poparcie twierdzeń sformułowanych w skardze kasacyjnej wskazali na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2023 r., II OSK 280/20 dotyczący obiektu będącego przedmiotem rozpatrywanej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżących na uzasadnionej podstawie.
Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku z 12 stycznia 2022 r. oddalającego skargę na decyzję WWINB z 6 sierpnia 2021 r. zostało sporządzone w sposób, który ujawnia, dlaczego Sąd I instancji uznał kontrolowany akt za zgodny z prawem, wraz z równoczesnym wyjaśnieniem w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., powodów niepodzielenia stanowiska zajętego w sprawie przez skarżących kwestionujących zasadność przyjętej przez organy nadzoru budowlanego kwalifikacji poddanego postępowaniu legalizacyjnemu obiektu jako budynku gospodarczo-garażowego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. formułuje wymóg zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze, nie nakładając na sąd I instancji obowiązku szczegółowego przytaczania argumentacji stojącej za sformułowanymi przez skarżącego zarzutami i odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze kwestii, z wyjątkiem tych, które miały znaczenie dla sprawy.
Przy stawianiu zatem w skardze kasacyjnej zarzutu pominięcia określonych zarzutów, wniosków, czy pism procesowych konieczne jest precyzyjne ich wskazanie, a następnie powiązanie ich z uchybieniem stosownym normom prawnym wraz z określeniem wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, polegającym na wykazaniu, że gdyby sąd ich nie pominął, rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne od kontrolowanego.
W rozpoznawanej sprawie odrębne wypowiadanie się przez Sąd I instancji do pisma skarżących stanowiącego uzupełnienie skargi (pismo z 15 września 2021 r.) nie było konieczne, zważywszy na jego treść zasadniczo powielającą zarzuty sformułowane wcześniej w skardze. Sąd I instancji nie miał powodów, by za nowy istotny dowód w sprawie traktować dołączoną przez skarżących kopię pisma Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z 15 lutego 2012 r. znak WI.0724.11.2012.mka.601W, uwzględniając, że skarżący powoływali się na tenże dokument w sprawie, w tym jeszcze na etapie poprzedzającym postępowanie legalizacyjne wszczęte postanowieniem PINB z 15 maja 2018 r. - w ramach podejmowanych czynności procesowych mających na celu podważenie w postępowaniu nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania) decyzji PINB z 20 października 2011 r. znak PINB/WOA/7356/10/168/1544/2011 udzielającej na podstawie art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) R.G. i R.G. pozwolenia na użytkowanie spornego budynku gospodarczego, co nastąpiło w następstwie wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 9 listopada 2017 r., II OSK 2672/16 uchylającego na podstawie art. 188 p.p.s.a. zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 16 grudnia 2015 r., II SA/Po 958/15, stwierdzającego nieważność decyzji WWINB z 11 sierpnia 2015 r. znak WOA.7721.30.2015.HS oraz decyzji PINB z 7 stycznia 2015 r. znak PINB/WOA/430/84/2014/7308 w części odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego i w tym zakresie umarzającego postępowanie administracyjne.
Należy mieć na uwadze, że ww. dokument był wskazywany przez skarżącą (G.W.) również w postępowaniu nadzwyczajnym mającym na celu podważenie decyzji Burmistrza Gminy K. z 30 sierpnia 2011 r. znak WB.PP.7331-96/1/11 zmieniającej decyzję z 7 kwietnia 2011 r. znak WB.PP.7331-96/11 o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego na działce nr ew. [...] w B. Tejże decyzji źródłowej dotyczył przywołany przez skarżących w piśmie procesowym z 6 marca 2023 r. wyrok z 2 lutego 2023 r., II OSK 280/20, którym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną R.G., R.G.1. i R.G.2. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 4 września 2019 r., II SA/Po 1018/18, oddalającego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: SKO) z 31 lipca 2018 r. nr SKO.GP.4000.190.2018, którą organ nadzoru, kierując się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 22 października 2015 r., II SA/Po 514/15, uchylił decyzję własną z 3 listopada 2014 r. nr SKO.GP.4000.570.2014 w części orzekającej o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z 30 sierpnia 2011 r. z wniosku J.C., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję SKO z 3 listopada 2014 r. stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Gminy K. z 30 sierpnia 2011 r. o zmianie wcześniejszej decyzji z 7 kwietnia 2011 r.
Za nieskuteczny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1-3 p.b., załącznikiem do p.b. oraz § 3 pkt 8 r.w.t. Wskazanie powyższej regulacji prawnej jako podstawy skargi kasacyjnej skarżący łączą z przyjęciem, że Sąd I instancji wadliwie oddalił skargę na zaskarżone postanowienie WWINB, albowiem niedopuszczalne było ustalenie przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1-3 p.b. opłaty legalizacyjnej za samowolną budowę budynku gospodarczego (kategoria III) w wysokości 25000,00 zł, jeżeli, jak wskazują skarżący, już prima facie widać, iż budynek stanowiący przedmiot postępowania nie jest budynkiem o charakterze gospodarczo-garażowym, ale warsztatem rzemieślniczym (z pełnym wyposażeniem), który powinien być traktowany jako objęty kategorią XVII. Zdaniem skarżących, w ww. budynku ma być prowadzona działalność polegająca na "praktykowaniu usług stolarskich", których celem ma być wyposażenie sąsiadującego z nim komercyjnego (usługowego) obiektu.
Nie mogło jednakże dojść do błędnego zastosowania wymienionych w podstawie kasacyjnej przepisów prawa materialnego, jeżeli niepodważone ustalenia faktyczne w sprawie wskazywały na odmienne od powyższego wykorzystywanie przez R.G. (S.) spornego obiektu. Stwierdzony w toku czynności kontrolnych sposób użytkowania budynku i charakter wykonywanych w nim prac nakazywał organom przyjąć, że obiekt przeznaczony jest do niezawodowego wykonywania w nim drobnych prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów i narzędzi temu służących. Maszyny ustawione w budynku, jak przyjął organ, są wykorzystywane na własne potrzeby, a nie na cele zawodowe, co uzasadniało kwalifikowanie obiektu jako budynku gospodarczego.
Skarżący kasacyjnie, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na nadaniu podlegającemu legalizacji budynkowi wadliwej kategorii obiektu budowlanego, kwestionują wnioski, jakie organy wyprowadziły z materiału dowodowego, stosownie do art. 80 k.p.a. Dla skutecznego podważenia ustaleń faktycznych przyjętych przez organ i zaaprobowanych przez Sąd nie jest wystarczające przedstawienie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną własnej wersji oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym wskazanie, jakie dowody zostały przez organ prowadzący postępowanie pominięte, pomimo ich przesądzającego znaczenia dla kierunku podejmowanego rozstrzygnięcia, jeżeli nie towarzyszy temu przypisanie Sądowi uchybienia, do którego odwołuje się art. 174 pkt 2 p.p.s.a., związanego z dopuszczeniem się przez Sąd błędu w zakresie kontroli prawidłowości podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji.
Wniosek powyższy opiera się na uznaniu, że zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie podlega kontroli w świetle stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, a nie stanu faktycznego, jaki zdaniem skarżącego kasacyjnie, powinien być ustalony (por. wyrok NSA z15 czerwca 2021 r., II OSK 2629/18; wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., II OSK 791/20; wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r., II OSK 415/18).
Nie mógł mieć w sprawie przesądzającego znaczenia akcentowany w skardze kasacyjnej argument wskazujący, że elementem znaczeniowym pojęcia budynku gospodarczego przepis § 3 pkt 8 r.w.t. czyni wymaganie, by budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych "służył mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia", który to warunek w kontrolowanym postępowaniu miał nie zaistnieć.
W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie sądy wskazywały, że kwalifikacja danego budynku jako gospodarczego nie jest uzależniona od konieczności powiązania tego rodzaju obiektu z innym budynkiem – mieszkalnym jako towarzyszącym. Zawarta w przepisie § 3 pkt 8 r.w.t. definicja budynku gospodarczego nie pozwala w sposób jednoznaczny przyjąć, że dopuszczalność uznania obiektu za budynek gospodarczy jest uzależniona od tego, czy w jego sąsiedztwie jest posadowiony budynek mieszkalny. Mieć przy tym na uwadze trzeba, że przy interpretacji pojęć ustawowych decydującego znaczenia nie mogą mieć definicje przyjęte w rozporządzeniu, będącym aktem podustawowym, wykonawczym w stosunku do ustawy (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2022 r., II OSK 2697/19; wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r., II OSK 3540/19). Powyższy wniosek w przywołanych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie został bezpośrednio odniesiony do przepisów p.b., który to akt prawny nie zawiera definicji "budynku gospodarczego", a wyłącznie ogólną definicję "budynku" (art. 3 pkt 2 p.b.).
Jedynie na marginesie poczynionych powyżej wyjaśnień zwrócenia uwagi wymaga, że jakkolwiek III kategorią obiektu budowlanego (k) w załączniku do p.b., zgodnie z art. 59f ust. 3 p.b. został objęty "budynek gospodarczy", do którego to pojęcia odnoszą się kluczowe zastrzeżenia zgłoszone w sprawie przez skarżących, tym niemniej jego wymienienie przez ustawodawcę stanowi wyłącznie formę wskazania przykładowego rodzaju obiektu mieszczącego się w ogólnej kategorii "innych niewielkich budynków" (kategoria III). Otwarte wyliczenie niewątpliwie uzasadnia kwalifikowanie innych budynków do budynków mieszczących się we wskazanym zbiorze w oparciu o ocenę, czy mają one cechy wspólne (zbieżne) z wymienionymi w przepisie przykładami, co oznacza, że budynki pełniące również funkcje pokrewne z wykorzystaniem "gospodarczym" mogą być zaliczone do kategorii III obiektu, jeżeli charakteryzują się niewielkimi rozmiarami.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek uczestnika postępowania o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ zwrot poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej stosownie do art. 204 pkt 1 i 2 p.p.s.a. przysługuje wyłącznie organowi i skarżącemu. Odpowiednio, jeżeli zaskarżono oddaloną skargą kasacyjną wyrok sądu I instancji oddalający skargę albo wyrok ją uwzględniający.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.