Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2005 r. wydanym w sprawie 3 II SA/Wr 1093/03, po rozpoznaniu skargi T. i K. J. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...], Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...], Nr [...] orzekającą o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia [...] o wymeldowaniu z pobytu stałego:
- uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...], Nr [...] oraz postanowienie Prezydenta W. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania,
- zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżących kwotę 10 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania,
- określił, że uchylone orzeczenia nie mogą być wykonane.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...], Nr [...] Prezydent W. orzekł o wymeldowaniu T. i K. małżonków J. oraz ich dzieci A. i E. z lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. Decyzja ta, z uwagi na niezłożenie przez żadną ze stron odwołania stała się prawomocna i w konsekwencji tego orzeczenia Miejska Spółdzielnia Mieszkaniowa w W. zbyła przedmiotowy lokal na rzecz M. i P. B..
W dniu 9 lipca 2001 r. T. i K. J. złożyli do Wojewody Dolnośląskiego wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji o wymeldowaniu jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zarzucili, że nie zapewniono im osobistego udziału w postępowaniu ani też nie podjęto czynności, aby zapewnić reprezentację strony w osobie kuratora, przez co nie mogli składać wniosków dowodowych ani wypowiadać się w swojej sprawie.
Wojewoda Dolnośląski uznając wniosek za zasadny decyzją z dnia [...], Nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...].
Odwołanie od decyzji Wojewody Dolnośląskiego do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wnieśli M. i P. B. oraz Miejska Spółdzielnia Mieszkaniowa w W. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. orzekającej o wymeldowaniu rodziny J. z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w W. Wyrokiem z dnia 3 października 2002 r., sygn. akt V SA 67/02 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. i K. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] podnosząc zarazem, że przytoczona przez skarżących argumentacja na uzasadnienie ich wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] mogłaby ewentualnie stanowić podstawę wznowienia postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji.
W dniu [...] (data wpływu do organu - 20 grudnia 2002 r.) T. i K. J. wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...], powołując jako podstawę faktyczną swego żądania to, iż bez swojej winy nie brali udziału we wskazanym postępowaniu oraz to, że Zarząd Miejskiej Spółdzielni Mieszkaniowej w W. zataił znaną mu informację o adresie do korespondencji T. i K. J., a jako podstawę prawną - przepisy art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa.
Prezydent W., postanowieniem z dnia [...], Nr [...] wznowił postępowanie administracyjne w przedmiocie wymeldowania małżonków J. wraz z dziećmi z pobytu stałego, po czym decyzją z dnia [...] (o tym samym numerze) odmówił uchylenia swojej decyzji z [...], powołując w podstawie prawnej decyzji przepisy art. 145 i art. 151 § 2 kpa.
Wojewoda Dolnośląski, decyzją z dnia [...], Nr [...] utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, wskazując w podstawie prawnej swego rozstrzygnięcia przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 § 1 kpa. Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda stwierdził, iż pomimo uchybienia przepisom art. 10 § 1 i art. 34 kpa przez organ pierwszej instancji, T. i K. J. z własnej winy nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego nie dopełniając obowiązku meldunkowego wynikającego z art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a zatem nie było podstaw do uchylenia decyzji o ich wymeldowaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Gdyby natomiast tytuł wykonawczy Sądu Rejonowego dla W. w sprawie eksmisji został w przyszłości uchylony, to odwołujący się będą mogli żądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa.
Rozpatrując skargę na zaskarżoną decyzję Sąd Wojewódzki podniósł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że orzekając we wznowionym postępowaniu oba organy uchybiły przepisom procesowym w stopniu, który mógł zaważyć na kierunku podejmowanego rozstrzygnięcia.
Przede wszystkim Wojewoda Dolnośląski skupił się wyłącznie na podstawie wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy), ignorując drugą podstawę, o której mowa w pkt 5 tzn. wyjście na jaw nowej okoliczności - zatajenia przez inną stronę postępowania znanego jej adresu dla korespondencji podanego przez T. i K. J., istniejącej w czasie rozstrzygania o wymeldowaniu, ale nieznanej organowi. Doprowadziło to do odmiennej oceny sprawy przez organy administracji publicznej obu instancji.
Z powołanej przez Prezydenta W. podstawy prawnej (art. 151 § 2 kpa) zdaje się wynikać, że organ ten przyjął istnienie którejś z przyczyn uzasadniających wznowienie postępowania, skoro po ponownym rozpatrzeniu sprawy odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...], ponieważ w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ I instancji przeoczył jednak, że w wypadku zastosowania art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 kpa powinien był jednocześnie stwierdzić, że przy wydawaniu decyzji z dnia [...] doszło do naruszenia prawa. Takiego stwierdzenia naruszenia prawa tzn. wskazania konkretnej przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 kpa decyzja Prezydenta W. wydana we wznowionym postępowaniu nie zawiera.
Wojewoda Dolnośląski zdaje się natomiast nie dopatrywać w ogóle istnienia jakiejkolwiek przyczyny wznowienia wymienionej w art. 145 § 1 kpa, skoro powołał w podstawie rozstrzygnięcia przepis art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Uzasadnienie takiego stanowisku nie może się jednak ograniczyć do przytoczenia ustaleń poczynionych przez organ I instancji co do winy wnioskodawców oraz własnych uchybień art. 10 ust. 1 i art. 34 kpa.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego dokonana przez organy obu instancji ocena winy T. i K. J. jest bardzo pobieżna i budzi szereg wątpliwości. Po pierwsze, zawinionego postępowania stron upatruje się w fakcie niedopełnienia obowiązku meldunkowego, zapominając o tym, że przedmiotem sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] była ocena zasadności wniosku Spółdzielni o ich wymeldowanie. Po drugie, ocena ta nie uwzględnia własnych uchybień organu popełnionych w tamtym postępowaniu. W świetle obowiązku przewidzianego w art. 9 kpa nie można obarczać strony konsekwencjami nieprawidłowości proceduralnych, spowodowanych przez sam organ. Po trzecie, dokonana ocena zupełnie abstrahuje od faktu ujawnienia nowej okoliczności w postaci zatajenia przez inną stronę pierwszego postępowania znanego jej adresu korespondencyjnego T. i K. J., którego wykorzystanie zapewniłoby ich czynny udział w sprawie i czyniłoby zbędnym wyznaczanie dla nich przedstawiciela, w trybie określonym w art. 34 kpa. Wpływ tej okoliczności na możliwość przypisania małżonkom J. winy wydaje się ewidentny.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w rozpatrywanej sprawie istotniejsze jest jednak inne uchybienie przepisom procesowym. Uszło bowiem uwadze organów obu instancji, że w myśl art. 148 kpa uprawnienie do skutecznego wniesienia podania o wznowienie postępowania obwarowane jest miesięcznym terminem, liczonym od dnia, w którym strona dowiedziała się o wydaniu decyzji (w wypadku powoływania się na podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa).
Z dokumentacji sprawy, zwłaszcza z pisma skarżących do Prokuratury Rejonowej W., datowanego na 2 lipca 2001 r. wynika niezbicie, że już w dacie sporządzania tego pisma mieli świadomość wydania przez Prezydenta W. decyzji z dnia [...], mimo iż nie brali oni udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji, właśnie wskutek zatajenia wspomnianego adresu dla korespondencji przez Spółdzielnię (skoro informowali o tym organ ścigania). W treści tego pisma zawarta jest informacja, że T. J. dowiedziała się o fakcie wydania decyzji z dnia [...] już w dniu 20 czerwca 2001 r.
Nierozważenie przez organy tej okoliczności w kontekście zachowania terminów, o których mowa w art. 148 kpa oraz wyżej opisane naruszenia przepisów prawa procesowego obligowało Sąd do uchylenia wszystkich orzeczeń wydanych we wznowionym postępowaniu.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli T. i K. J. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.
Opierając skargę na przepisach art. 173 w związku z art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) zarzucili w niej naruszenie przepisów postępowania tj. art. 148 § 1 i 2 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa.
W uzasadnieniu skargi podnieśli, że Sąd Wojewódzki błędnie zinterpretował przepis art. 148 § 2 kpa przez przyjęcie, iż skarżący już w dniu 20 czerwca 2001 r. wiedzieli o wydaniu decyzji z dnia [...] orzekającej o ich wymeldowaniu, co wynikało ze skierowanego przez nich do Prokuratury pisma z dnia 2 lipca 2001 r. Należy bowiem rozważyć, co należy rozumieć pod pojęciem "strona dowiedziała się o decyzji".
Bezspornym i niekwestionowanym w sprawie winno być, że strona skarżąca po otrzymaniu w dniu 20 czerwca 2001 r. informacji o wydaniu decyzji meldunkowej udała się osobiście do Urzędu Miejskiego w W. i pokwitowała odbiór decyzji w dniu 29 czerwca 2001 r., a już w dniu 9 lipca 2001 r. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności.
Strona skarżąca dopiero w dniu 28 listopada 2002 r., po otrzymaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie i po zapoznaniu się z jego uzasadnieniem dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania i już 20 grudnia 2002 r. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania wskazując dwie podstawy, tj. art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Skoro zatem strona skarżąca złożyła skargę o wznowienie postępowania w terminie 1 miesiąca licząc od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, to skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku dokonał ustaleń faktycznych sprzecznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, co uzasadnia uwzględnienie skargi kasacyjnej. Sąd Wojewódzki podkreślił przecież w zaskarżonym wyroku, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż oba organy administracyjne we wznowionym postępowaniu uchybiły przepisom procesowym w stopniu, który mógł zaważyć na kierunku podejmowanego rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miejska Spółdzielnia Mieszkaniowa w W. wniosła o jej oddalenie.
W motywach odpowiedzi podniesiono, że termin określony w art. 148 § 1 kpa biegnie od dnia, w którym strona skarżąca dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do żądania wznowienia, a nie od dnia, w którym oceniła znaczenie dowodów lub faktów.
Skarżący od 1993 r. przyjęli, ich zdaniem skuteczny sposób, uchylania się od powzięcia wiadomości o toczących się postępowaniach sądowych i administracyjnych nie podejmując korespondencji do nich kierowanej. Po wielokrotnych wezwaniach do wskazania nowego (po wykonaniu eksmisji) miejsca pobytu, podali nowy adres dopiero po złożeniu wniosku w Kancelarii Prawnej o wymeldowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływane dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 art. 183. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności wymieniona w powołanym przepisie. Mając na uwadze powyższą zasadę, Sąd przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej ograniczył się do podnoszonych w niej zarzutów.
W niniejszej sprawie jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 148 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa.
Powyższy zarzut skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.
Zauważyć należy, że zaskarżony wyrok wydany został w wyniku uwzględnienia skargi T. i K. małżonków J. na wydaną - we wznowionym postępowaniu - decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...], Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...], Nr [...] orzekającą o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia [...] o wymeldowaniu z pobytu stałego.
Wychodząc poza granice skargi, do czego był uprawniony w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dostrzegł w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją istotne uchybienia procesowe polegające na niewyjaśnieniu czy w sprawie zachowane zostały wymogi określone wart. 148 kpa i z tej przyczyny uchylił również postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] wznawiające postępowanie.
Powołany przepis art. 148 kpa reguluje dwie kwestie, a mianowicie tryb wnoszenia podania oraz termin wniesienia podania. Podanie wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji. Wnosi się je w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, a w razie, gdy żąda wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa (nie branie udziału w postępowaniu przez stronę bez własnej winy), od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji.
Organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę trwałości decyzji administracyjnych.
Niepoczynienie ustaleń w powyższym zakresie należycie nie uszło uwadze Sądu pierwszej instancji. Dostrzegając konieczność poczynienia przez organy administracji ustaleń w zakresie zachowania terminu określonego w art. 148 kpa Sąd Wojewódzki - wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej - nie naruszył tego przepisu przez dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. Sąd w zaskarżonym wyroku nie zajął stanowiska przesądzającego o braku podstaw prawnych do wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie z powodu uchybienia terminu z art. 148 kpa. Jakkolwiek bowiem wskazał w motywach zaskarżonego wyroku, iż miesięczny termin do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania z powodu niezawinionego niebrania przez stronę udziału w postępowaniu powinien biec dla skarżącej T. J. od daty dowiedzenia się przez nią o wydaniu decyzji z dnia [...], tj. od dnia 20 czerwca 2001 r., to również podkreślił, że jedną z przyczyn uwzględnienia zarzutów skargi było niepoczynienie w postępowaniu administracyjnym należytych ustaleń co do drugiej, wskazanej we wniosku podstawy wznowieniowej, tj. okoliczności zatajenia przez inną stronę postępowania znanego jej adresu korespondencyjnego T. i K. J. (art. 145 § 1 pkt 5 kpa).
O ile organy administracji ustalą, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, to zobowiązane będą również ocenić czy strona wystąpiła z podaniem o wznowienie postępowania w terminie określonym w art. 148 § 1 kpa, tj. w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się ona o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw i na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało ją oddalić.