Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 976/14

Uzasadnienie

Rada Miejska w Będzinie w dniu [...] kwietnia 2013 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia Regulaminu cmentarza komunalnego w Będzinie.

M. K. i B. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] s.c. pismem z dnia 18 lipca 2013 r., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 15921 ze zm. – dalej u.s.g.), wezwali Radę Miejską w Będzinie do usunięcia naruszeń ich interesu prawnego, poprzez zmianę postanowień Załącznika nr 1 do uchwały nr [...] Rady Miejskiej Będzina z dnia [...] kwietnia 2013 r.

Pismem z dnia 20 sierpnia 2013 r. Przewodniczący Rady Miejskiej Będzina poinformował pełnomocnika skarżących, że podjęcie przez Radę Miejską uchwały rozpatrującej to wezwanie będzie możliwe dopiero we wrześniu 2013 r. Następnie pismem z dnia 4 października 2013 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Będzinie zawiadomił pełnomocnika skarżących o podjęciu w dniu [...] września 2013 r. uchwały nr [...], którą odmówiono uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Rady Miejskiej Będzina z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...].

M. K. i B. K. pismem z dnia 28 października 2013 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wspomnianą wyżej uchwałę z dnia [...] kwietnia 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 20 stycznia 2014 r. na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.) odrzucił skargę. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie wezwanie do usunięcia naruszeń interesu prawnego M. K. i B. K., zostało doręczone organowi w dniu 22 lipca 2013 r. i od tej daty rozpoczął bieg sześćdziesięciodniowy termin do ostatecznego złożenia skargi w wojewódzkim sądzie administracyjnym, który upłynął w dniu 20 września 2013 r. Skarga natomiast została przez pełnomocnika skarżących złożona za pośrednictwem organu dnia 30 października 2013 r., a więc z uchybieniem ustawowego terminu. Zdaniem Sądu, fakt, że uchwała Rady Miejskiej Będzina nr [...] w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Rady Miejskiej Będzina podjęta została dopiero dnia 30 września 2013 r. nie miał wpływu na bieg terminu wskazanego w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od tego powyższego postanowienia wnieśli M. K. i B. K. zarzucając naruszenie:

1. art. 2 i art. 45 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie albowiem przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia przepisów postępowania (art. 101 u.s.g. i art. 53 p.p.s.a.) sprzeciwia się zasadom wypowiedzianym w akcie rangi konstytucyjnej i prowadzi do sytuacji, w której negatywne następstwa opieszałości organu administracji ponoszone są wyłącznie przez stronę;
2. art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi pomimo złożenia skargi w terminie 30 dni od dnia uzyskania przez stronę odpowiedzi organu;
3. art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. w następstwie pominięcia w pisemnych motywach uzasadnienia jakiegokolwiego odniesienia do przedstawionej przez stronę skarżącą argumentacji odnoszącej się do przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz do złożonego przez stronę skarżącą materiału dowodowego w postaci pism związanych z postępowaniem poprzedzającym wniesienia skargi;
4. art. 106 § 3 p.p.s.a. w następstwie zaniechania przeprowadzenia dowodu z dokumentów przedstawionych przez stronę wraz ze skargą, które dążyły do wykazania, że złożenie skargi nastąpiło z zachowaniem terminu;
5. art. 53 § 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi pomimo, że przepis określający termin do wniesienia skargi winien być odczytywany wespół z art. 101 ust. 3 u.s.g., który nakazuje stosowanie przepisów k.p.a. dla potrzeb określenia terminu, w jakim nastąpić musi załatwienie sprawy przez organ administracji;
6. art. 101 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim przepisy te stanowią, że w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, a zatem załatwienie sprawy administracyjnej o szczególnym stopniu skomplikowania nastąpić może w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, tj. wniesienia wezwania do usunięcia naruszeń w trybie art. 101 u.s.g.;
7. art. 101 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim przepisy te stanowią, że w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, a zatem organ może poinformować stronę o niezałatwieniu sprawy w przepisanym terminie, notyfikując stronę o terminie rozpoznania sprawy;
8. art. 101 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. w zakresie w jakim przepisy te stanowią, że w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, a zatem do terminów nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasadzenie kosztów postępowania.

Rada Miejska w Będzinie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że strona może wnieść skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w terminie wskazanym w treści art. 53 § 2 p.p.s.a. Kwestia ta została przesądzona w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. II OPS 2/07 (opubl. w ONSAiWSA z 2007 r. Nr 3, poz. 60).

Przepis art. 53 § 2 p.p.s.a stanowi, że w przypadkach o którym mowa w treści art. 52 § 3 i 4 skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia. Zatem z przepisu tego wynika, że strona może wnieść skutecznie skargę w terminie trzydziestu dni od daty doręczenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w sytuacji kiedy udzielono na nie odpowiedzi. Natomiast w sytuacji gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia, termin do wniesienia skargi wynosi sześćdziesiąt dni liczony od dnia wniesienia tego wezwania.

Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli w okresie biegu tego sześćdziesięciodniowego terminu do wniesienia skargi organ udzieli odpowiedzi na wezwanie i doręczy ją stronie, wówczas dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, a bieg swój rozpoczyna termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia stronie odpowiedzi. Natomiast jeżeli w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi, termin sześćdziesięciu dni liczony jest od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. W ocenie Sądu termin ten (sześćdziesięciodniowy) ma zastosowanie także i wówczas gdy organ wprawdzie udzielił odpowiedzi, lecz jej doręczenie nastąpiło już po jego upływie (porównaj: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. J.P. Tarno, wyd. LexisNexis 2010, str. 168, postanowienia NSA z dn. 21.05.2007 r., II OSK 986/06, niepubl. i z dn. 11.01.2010 r., II OSK 1995/09, LEX nr 600094).

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ustalił, iż wezwanie M. K. i B. K. do usunięcia naruszenia zostało doręczone Radzie Miejskiej w Będzinie w dniu 22 lipca 2013 r., czego skarżący kasacyjnie nie kwestionują. Zatem, zgodnie z dyspozycją przytoczonego wyżej przepisu art. 53 § 2 p.p.s.a, od tej daty rozpoczął bieg sześćdziesięciodniowy termin do skutecznego złożenia skargi. Termin ten upłynął z dniem 20 września 2013 r. i do tego czasu skarga nie została złożona, a w trakcie jego biegu nie została doręczona skarżącym odpowiedź organu. W tej sytuacji, wbrew twierdzeniom skarżących, należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że skoro odpowiedź na wezwanie została skarżącym doręczona już po upływie sześćdziesięciodniowego terminu do wniesienia skargi, to termin ten nie został przerwany, a tym samym nie rozpoczął biegu termin trzydziestodniowy. W świetle powyższego rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, iż skarga złożona za pośrednictwem organu w dniu 30 października 2013 r. podlegała odrzuceniu jako spóźniona.

Dodatkowo należy wskazać, że ustawa o samorządzie gminnym w żaden sposób nie wiąże wniesienia skargi z terminem załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, co można rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawi w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu.

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, a zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.

W związku z powyższym, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Brak jest również w przedmiotowej sprawie podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie WSA kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).