Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 499/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. i Z. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z lokalem usługowym i garażem podziemnym na działkach nr ew. [...] i [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w W., oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. K. i Z. K., zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię/niewłaściwe jego zastosowanie, tj. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z § 12 ust. 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w brzmieniu na dzień wydania decyzji), poprzez uznanie, że zatwierdzenie projektu budowlanego z naruszeniem warunków technicznych, jakim powinien odpowiadać budynek nie stanowi naruszenia prawa, w szczególności rażącego naruszenia prawa oraz poprzez uznanie, że § 12 ust. 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że choć projekt dotyczył zatwierdzenia budowy budynku wielorodzinnego, to budynek ten sytuowany był w ostrej granicy, na której znajdował się legalnie wzniesiony jednorodzinny budynek skarżących kasacyjnie. Powyższe oznacza, że w sprawie powinien mieć zastosowanie § 12 ust. 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W piśmie z [...] lutego 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania, [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. (następca prawny inwestora), wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżących na jego rzecz u zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Na wstępie zauważyć należy, że kontrolowana przez sąd I instancji decyzja zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym – w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Postepowanie takie stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może dojść wyłącznie w przypadku ewidentnego stwierdzenia istnienia, którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący kasacyjnie zarzucają naruszenie art. 156 § 1pkt 2 i choć tego nie wskazują zapewne chodzi o przepis z kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie k.p.a) czyli przesłankę wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. M. K. i Z. K. są zdania, że w przedmiotowy postępowaniu doszło do rażącego naruszenia prawa w postaci naruszenia § 12 ust. 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
O wydaniu decyzji z "rażącym naruszeniem prawa" wypowiadała się wielokrotnie doktryna jak i orzecznictwo i są co do tego terminu zgodne. Rażące naruszenie prawa, określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Treść wadliwej decyzji stanowi zaprzeczenie stanu prawnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku, którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Tak więc z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde, bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Ponadto dla oceny, czy doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym nie bez znaczenia jest zbadanie skutków społeczno-ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła i ma rację sąd wojewódzki i organy orzekające, że przepis który powołują skarżący kasacyjnie w odniesieniu do zatwierdzonego projektu budowlanego nie miał zastosowania.
§ 12 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych ustanawia generalne zasady sytuowania budynków względem granic działki budowlanej. W ust. 2 i 3 § 12 rozporządzenia określono niezależne od siebie przesłanki dopuszczalności odstąpienia od tych zasad wraz z określeniem dopuszczalnego zakresu tych odstępstw. Pierwszy z tych przepisów dotyczy wszelkiego rodzaju zabudowy, zarówno budynków w zabudowie jednorodzinnej, jak i budynków w zabudowie wielorodzinnej, natomiast § 12 ust 3 rozporządzenia dotyczy wyłącznie budynków w zabudowie jednorodzinnej, wynika to wprost z brzmienia tego przepisu.
§ 12 ust. 2 ww. rozporządzenia stanowi, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Możliwość usytuowania inwestycji w granicy z działką należącą do skarżących kasacyjnie wynika wyraźnie z decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2010 r., Nr [...], znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy (szczegółowo została opisana w uzasadnieniu wyroku i decyzjach organów orzekających). Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i jest wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę gdyż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.
Należy w pełni podzielić stanowisko sądu I instancji i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że kontrola decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2013 r. Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowo - akcyjnej, pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z lokalem usługowym i garażem podziemnym na działkach nr ew. [...] i [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w W. nie może opierać się na wskazanym przez skarżących kasacyjnie przepisie § 12 ust. 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten nie ma odniesienia do projektu gdyż nie dotyczy zabudowy jednorodzinnej.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.). W odniesieniu do wniosku [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. o zasądzenie od skarżących kosztów postępowania wskazać należy, że przepisy powołanej wyżej ustawy (art. 203 i 204 p.p.s.a.) nie przewidują zwrotu kosztów dla uczestnika postępowania.