Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 754/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. P. i J. P. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Stalowej Woli z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]; w punkcie II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; w punkcie III. zasądził od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżących W. P. i J. P. solidarnie kwotę 740 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. PINB w Stalowej Woli nakazał W. P. i J. P. rozbiórkę stanowiącej ich własność altany murowanej o wymiarach 3,22 x 5,00 m i wysokości 3,70 m, częściowo podpiwniczonej wraz z ustępem o wymiarach 0,84 x 1,25 m, wybudowanej na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w S. Organ ustalił, że wskazana altana usytuowana jest w odległości 8,60 m od gazociągu wysokoprężnego Ø 700/6,3 MPa relacji J.– R. Zgodnie z zeznaniami stron, altana ta powstała w latach 1973-1975. W 2003 r. dokonano wymiany dachu z jednospadowego na dwuspadowy i rozbudowano altanę (o pomieszczenie na narzędzia) w elewacji szczytowej o ok. 1,5 do 2 m., następnie do altany dobudowano ustęp. Wspomniany wyżej gazociąg wysokoprężny wybudowany został na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w S., w oparciu o decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Stalowej Woli z dnia [...].08.1964 r. nr [...] wydaną dla Zakładu Gazu Ziemnego w T., którą organ ocenił jako decyzję zezwalającą na "wejście w teren" - zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 (nie zaś udzielającą pozwolenia na budowę).
Z kolei pracowniczy ogród działkowy "[...]" w S. urządzony został na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Stalowej Woli z dnia [...] listopada 1968 r. nr [...] oraz z dnia [...] kwietnia 1971 r. [...]. Mając na uwadze brzmienie art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 6, art. 30 ust. 1 i art. 29 ust. 1 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. organ stwierdził, że budowa altany o łącznej powierzchni zabudowy 17,15 m² i wysokości 3,70 m nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, jak też dokonania zgłoszenia. Natomiast dobudowane do altany pomieszczenie na narzędzia i ustęp nie stanowią odrębnych obiektów budowlanych; konstrukcyjnie są z nią powiązane i wykorzystywane w podobnym celu.
W ocenie organu I instancji przedmiotowa altana wybudowana została w sposób, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, a więc w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Dlatego też jest to inny przypadek niż wymieniony w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, a zatem w sprawie mają zastosowanie regulacje art. 50-51 wskazanej ustawy. Organ podniósł, że gazociąg, zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane z 1961 r., jest "obiektem inżynierskim", zaliczonym do budownictwa specjalnego (§ 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 1961 r. w sprawie budownictwa specjalnego). Budowa tego rodzaju obiektów budowlanych w myśl art. 36 Prawa budowlanego z 1961 r. wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, co oznacza, że przedmiotowy gazociąg stanowi samowolę budowlaną. PINB w Stalowej Woli wskazał, że altana, której dotyczy sprawa wybudowana została w odległości 8,60 m od istniejącego gazociągu wysokoprężnego, przez co w sposób rażący narusza podstawowe odległości obowiązującego w trakcie budowy rozporządzenia.
Wyklucza to możliwość doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem w sposób inny niż poprzez nakazanie jej rozbiórki w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z unormowaniami ustaw Prawo budowlane z 1961 r., 1974 r. oraz z 1994 r. obiekty budowlane powinny być projektowane i budowane w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia. Wybudowanie altany murowanej w odległości 8,60 m od gazociągu wysokoprężnego Ø 700/6,3 MPa - niezależnie od okoliczności, w jakich do tego doszło - stanowi rażące naruszenia zasad bezpieczeństwa. Wprawdzie z ekspertyzy technicznej dotyczącej przedmiotowego gazociągu wynika, że nie stwarza on zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska, jednak nie stanowi to o przyzwoleniu na pozostawienie obiektów budowlanych w strefie ochronnej gazociągu.
W. P. i J.. P. odwołali się od tej decyzji wskazując, że w dniu otrzymania działki oraz później w trakcie jej użytkowania oraz budowy i przebudowy altany nie byli informowani, że przez teren tej działki przebiega wysokoprężny gazociąg. Podkreślili, że działka bez altany nie ma dla nich żadnej wartości. Zwrócili uwagę na krzywdzący charakter nakazu rozbiórki tej altany na ich koszt.
Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej "k.p.a.") oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W motywach wskazał, że wprawdzie w świetle art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego nie wymagała ona uzyskania pozwolenia na budowę, nie oznacza to jednakże, że obiekt ten nie podlega ocenie prawnej w myśl art. 51 w zw. z art. 50 ustawy - Prawo budowlane. Organ uznał, że altana wybudowana została w sposób, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy. Zaznaczył, że w dacie budowy altany, gazociąg wysokoprężny relacji J.-R. istniał na gruncie, a to obligowało inwestora altany do jej realizacji zgodnie z ówcześnie obowiązującymi normami bezpieczeństwa, określającymi minimalne odległości sytuowania obiektów budowlanych względem gazociągu.
Organ zaznaczył, że postępowanie w sprawie legalności budowy gazociągu zostało zakończone poprzez zalegalizowanie obiektu, wobec czego stan faktyczny i prawny sprawy uległ zmianie, co uwzględniono przy rozpatrywaniu odwołania. Organ powołał się na normę branżową BN-71/8976-31 pt. "Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi", obowiązującą w zakresie projektowania i budowy od dnia 1 października 1971 r. ogłoszoną zgodnie z obowiązującym wówczas art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 53 poz. 298 ze zm.). Wedle tej normy, podstawowa odległość bezpieczna oddzielenia stojących budynków niemieszkalnych od gazociągu o średnicy 500 – 800 mm i ciśnieniu 2,5 do 6,4 MPa powinna wynosić 30 m. Natomiast zmniejszone odległości bezpieczne - obowiązujące wyłącznie dla gazociągów mających specjalne zabezpieczenia - w zależności od zastosowanych zabezpieczeń specjalnych przy ciśnieniu nominalnym 2,5 do 6,4 MPa wynoszą przy zabezpieczeniu gazociągu o oznaczeniu Z1,Z2, Z3 - 15 m, zaś przy zabezpieczeniu Z4 - 10 m. Organ II instancji wskazał też na art. 4 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 31 stycznia 1961 r., zgodnie z którym obiekty budowlane powinny być zaprojektowane i wybudowane w taki sposób, aby zapewnione było m. in. bezpieczeństwo ludzi i mienia.
Natomiast w świetle art. 4 ust. 2 tego aktu, w celu zachowania tych warunków należy stosować obowiązujące normy państwowe, normatywy techniczne projektowania i inne obowiązujące przepisy techniczno-budowlane oraz przestrzegać zasad współczesnej wiedzy technicznej. PWINB zaznaczył, że powyższych uwarunkowań nie zmieniły także późniejsze regulacje – rozporządzenie Ministra Górnictwa z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 21, poz. 94), rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 139, poz. 686) i rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055). Mając powyższe na uwadze, jak też orzecznictwo sądowe Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie stwierdził, że usytuowanie przedmiotowej altany względem gazociągu wysokoprężnego należało ocenić z uwzględnieniem minimalnych odległości bezpiecznych wymienionych w normie branżowej BN-71/9876-31.
Lokalizacja zatem altany w odległości 8,60 m od gazociągu wysokoprężnego wyklucza doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem poprzez nakazanie czynności na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. To z kolei skutkowało koniecznością orzeczenia nakazu rozbiórki w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy.
Decyzję tę zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie W. P. i J. P., wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podkreślili, że tak w dacie otrzymania działki, jak też później w czasie jej użytkowania (w tym budowy i przebudowy altany) Zarząd Ogrodów Działkowych ani jakikolwiek inny organ nie poinformował ich, że przez należącą do nich działkę przebiega wysokoprężny gazociąg. Ponadto altana została usytuowana zgodnie z zaleceniami ówczesnego kierownika ogrodu (dotyczyły one odległości od granicy działki oraz budowy altan w równych rzędach). W dokumentach założycielskich ogrodu działkowego nie było informacji o przebiegającym przez jego teren gazociągu. Dopiero w 1978 r. gazociąg został naniesiony na mapie zasadniczej, ale już nie uwidoczniony w terenie, a zatem użytkownicy działek nadal nie wiedzieli o jego istnieniu.
Wnoszący skargę zaznaczyli, że nakaz rozbiórki altany wybudowanej zgodnie z prawem, wobec braku legalizacji gazociągu podczas jej budowy i przebudowy stanowi o naruszeniu Prawa budowlanego jak również zasady lex retro non agit. Zarzucili, że organ II instancji pomimo stwierdzenia, iż uwzględnia w części złożone przez nich odwołanie, nie wskazał w jakim faktycznie zakresie to nastąpiło.
W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie, z powodów wskazanych w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 listopada 2013 r. stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo. Sąd wskazał, iż materialnoprawną podstawę tych decyzji stanowią przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm.). Sąd wyjaśnił, iż organy kierując się powołanymi przepisami stwierdziły, że będąca przedmiotem postępowania altana została wzniesiona w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, co skutkuje koniecznością jej rozbiórki, bowiem jej usytuowanie uniemożliwia doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.
W ocenie Sądu wojewódzkiego w świetle zgromadzonego przez organy materiału dowodowego tego rodzaju ocena jest co najmniej przedwczesna. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że murowana altana o wymiarach 3,22 m x 5 m będąca własnością skarżących została wzniesiona w latach 1973-1975 (przebudowana w 2003 r.) na terenie ogródków działkowych, w odległości 8,60 m od gazociągu wysokoprężnego Ø 700/6,3 MPa relacji J. – R., który jak wynika z ustaleń organów wykonano w 1963 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przyjmując za datę powstania altany w obecnym kształcie (po przebudowie dachu i dobudowaniu pomieszczenia na narzędzia) – 2003 r. organy uznały, że na jej wzniesienie nie było wymagane pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Gdyby nawet przyjąć za datę powstania altany wybudowanie jej w pierwotnym kształcie (1975 r.) - to również wówczas, pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48, ze zm.), na wzniesienie tego rodzaju obiektu nie było wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie.
Skarżący podkreślają, że nie wiedzieli o istniejącym gazociągu i nie znali jego przebiegu, a altanę usytuowali zgodnie z zaleceniami ówczesnego kierownictwa ogrodu działkowego w zakresie odległości od granicy działki i budowy altan w jednej linii. W rozpoznawanej sprawie organy uznały, iż niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane wynika z faktu zbyt bliskiego usytuowania altany w stosunku do gazociągu. Organ I instancji powołał się w tym zakresie na odległości wskazane w normach branżowych, wymieniając obowiązujące chronologicznie od daty powstania gazociągu – wytyczne Ministerstwa Przemysłu Ciężkiego z 1959 r., wytyczne Ministerstwa Górnictwa i Energetyki z 1965 r., a następnie normę branżową – 71/8976-31 z dnia 18 marca 1971 r. "Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi", ustanowioną przez Ministra Górnictwa i Energetyki, które to normy określały minimalną odległość budynków gospodarczych, w tym altan, od gazociągu wysokoprężnego Ø 700 – na 100 m, dopuszczając zmniejszenie odległości do 30 m (przy ciśnieniu nominalnym 2,5 do 6,4 MPa – odpowiednio 15 m i 10 m) przy zastosowaniu specjalnego zabezpieczenia.
Dalej organ wskazał na obowiązujące kolejno przepisy rozporządzeń – Ministra Górnictwa z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 21, poz. 94), które nie precyzowało wymaganych odległości gazociągów od obiektów budowlanych, odsyłając w tym zakresie do norm branżowych – wymienianej już normy BN-71/8976-31 oraz późniejszej BN-80/8976-31 pod nazwą "Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia od obiektów terenowych", a także na rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. (Dz. U. Nr 139, poz. 686) i obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055). Odwołując się również do tych wszystkich unormowań PWINB w Rzeszowie stwierdził, że co prawda normy branżowe nie stanowiły źródła prawa powszechnie obowiązującego, jednakże konieczność ich stosowania dla zachowania m.in. bezpieczeństwa ludzi i mienia przy projektowaniu i budowie wynikała z art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 31 stycznia 1961 r. Organ II instancji podkreślił też, że uwarunkowania w zakresie bezpiecznej odległości od granicy zostały wskazane w później obowiązujących (a wymienionych powyżej) przepisach rozporządzeń.
Podobne uregulowanie zawiera obowiązujące w dacie orzekania przez organy rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055), które w § 89 stanowi, że przepisów rozporządzenia nie stosuje się do gazociągów, stacji gazowych, punktów redukcyjnych, tłoczni i magazynów gazu wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę. Ostatecznie PWINB w Rzeszowie wskazał, że w niniejszej sprawie usytuowanie altany względem gazociągu wysokoprężnego należało ocenić z uwzględnieniem minimalnych odległości bezpiecznych wymienionych w powołanej normie branżowej BN-71/8976-31, a w konsekwencji przyjąć, że sytuowanie obiektów budowlanych względem gazociągu z naruszeniem odległości wskazanych w tej normie branżowej stanowi wykonanie robót powodujących zagrożenie ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, którego nie da się wyeliminować w procedurze prowadzonej w trybie art. 51 tej ustawy.
W ocenie Sądu pierwszej instancji argumentacja taka budzi zastrzeżenia, a orzecznictwo w tym zakresie nie jest jednolite. Sąd zwrócił uwagę, iż normy branżowe (resortowe, zakładowe) w przeszłości były opracowywane na potrzeby poszczególnych resortów i miały moc wiążącą wobec ich jednostek organizacyjnych. W przypadku sytuowania gazociągu do ich przestrzegania zobowiązany był inwestor gazociągu. Stąd też wadliwe jest uznanie, że posadowienie innego obiektu przez osoby trzecie w takiej odległości od gazociągu, która narusza te normy, skutkuje automatycznym stwierdzeniem, że dany obiekt wzniesiony został w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia. Zwłaszcza obecnie, pod rządami Konstytucji RP z 1997 r., która w art. 87 ustala źródła powszechnie obowiązującego prawa w Polsce, i nie ma wśród nich norm branżowych, tego rodzaju konkluzja, skutkująca najostrzejszą z sankcji w prawie budowlanym jest nie do pogodzenia z zasadami państwa prawa.
Podobny pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 19.03.2013 r., II OSK 2223/11, (publikowany na stronie https://cbois.nsa.gov.pl), wskazując, że normy branżowe nie stanowiły przepisów budowlano-technicznych, które miałyby moc wiążącą w stosunku do inwestorów spoza danej branży lub zakładu, a których ewentualne naruszenie skutkowałoby automatycznym uznaniem, że dany obiekt został wzniesiony w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia. NSA przyjął w powoływanym wyroku, a przedmiotem jego oceny była kwestia związana z usytuowaniem altany w pobliżu tego samego gazociągu, który występuje w niniejszej sprawie, Ø 700/6,3 MPa relacji J. – R., że wyłączone jest również stosowanie obowiązującego w dacie orzekania przez organy (a w rozpoznawanej sprawie także w dacie przebudowy altanki – 2003 r.) rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe z uwagi na treść § 89 wyłączającego stosowanie nowych przepisów do gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia.
Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd wyrażony w powoływanym wyroku NSA, że skoro w dacie budowy altany nie było przepisów ustanawiających zakaz wznoszenia budynków w określonej odległości od gazociągu, to brak jest podstaw do tego, by zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wywodzić z faktu usytuowania danego obiektu budowlanego wobec gazociągu w odległości mniejszej niż wynikała z norm branżowych obowiązujących inwestora sieci w dacie budowy gazociągu.
W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma również fakt, że w postępowaniu administracyjnym, a następnie sądowym badana była kwestia legalności gazociągu wysokoprężnego Ø 700/6,3 MPa relacji J. – R., przebiegającego przez teren Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w S. Sąd podkreślił, iż organowi odwoławczemu fakt ten był znany, bowiem odroczył on termin rozpatrzenia odwołania W. i J. P. od decyzji organu I instancji wydanej w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia w sprawie tego gazociągu, niemniej jednak organ odwoławczy nie wziął pod uwagę zaistniałych w tamtym postępowaniu okoliczności, co także stanowi wadę zaskarżonej decyzji. Postępowanie w sprawie gazociągu wysokoprężnego Ø 700/6,3 MPa relacji J. – R. zakończyło się decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Stalowej Woli z dnia [...] czerwca 2011 r. o jego umorzeniu jako bezprzedmiotowego, utrzymaną w mocy decyzją Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...].
Decyzja ta była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 22 maja 2012 r. II SA/Rz 98/12 oddalił skargę (wyrok uprawomocnił się 23.07.2012 r.). Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że w prowadzonym postępowaniu została sporządzona ekspertyza przez zespół specjalistów z Akademii Górniczo-Hutniczej w Krakowie dotycząca stanu technicznego gazociągu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż wyniki tej ekspertyzy powinny być wzięte pod uwagę w niniejszym postępowaniu jako pomocne w ocenie czy istniejąca na działce nr ewid. [...] położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w S. murowana altana powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju zagrożenie bezpieczeństwa, stanowiące podstawę decyzji o rozbiórce nie zostało wykazane, co czyni zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję wadliwymi, bo naruszającymi art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dla stwierdzenia czy wskazana w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane sytuacja istnieje, niezbędna jest indywidualna ocena organu czy lokalizacja obu obiektów, tj. gazociągu i altany stwarza zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia.
Przy tej ocenie organ winien uwzględnić, że legalnie wzniesiona altana istnieje "bezkolizyjnie" od wielu lat, przede wszystkim zaś fakt, iż obowiązek dbałości o bezpieczeństwo i właściwą eksploatację sieci gazowych należy do operatora sieci, który powinien podjąć działania zabezpieczające według warunków i przepisów wewnętrznych. Obowiązek ten nie może być przerzucany na właścicieli czy użytkowników gruntów sąsiednich
Z wszystkich tych przyczyn, uznając, iż zaskarżona decyzja i poprzedzającą ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Stalowej Woli z dnia [...] czerwca 2011 r. naruszają wymienione wyżej przepisy postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz przepisy prawa materialnego – art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, Sąd wojewódzki w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił obie te decyzje. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj.:
- - art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o normalizacji (Dz.U. z 1961 Nr 53 poz. 298 ze zm.) w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961 r. (Dz.U. z 1961, nr 7 poz. 46 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało uznaniem, że normy branżowe to normy obowiązujące w zakresie określonej branży (dziedziny gospodarki) i nie miały mocy obowiązującej w stosunku do inwestorów spoza danej branży lub zakładu;
- - normy branżowej BN-71/9876-31 (Mon. Pol. Nr 30/1971, poz. 193) określającej "Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi" poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji jej niezastosowanie polegające na uznaniu, że będąca przepisem techniczno-budowlanym norma branżowa BN-71/9876-31 nie stanowiła części obowiązującego porządku prawnego i co za tym idzie, nie miała mocy powszechnie obowiązującej w stosunku do wszystkich inwestorów, a nie tylko do inwestorów gazociągów;
- - art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie do obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w okresie jego budowy tj. normą branżową BN-71/9876-31, określającą "Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi" - gazociągu wysokoprężnego 0 700/6,3 MPa, czyli do sytuacji wykonania robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), a usunięcie tego zagrożenia jest możliwe wyłącznie poprzez rozbiórkę tak usytuowanego obiektu budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego;
oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i to w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie wadliwych wskazań co do dalszego postępowania, które utożsamiają naruszenie prawa spowodowane wadliwym stanem technicznym gazociągu wysokoprężnego (art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego) z zagrożeniem bezpieczeństwa ludzi i mienia spowodowanym budową obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów normujących bezpieczne odległości sytuowania tych obiektów względem gazociągów (art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego).
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżących, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Badając sprawę w takim zakresie należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przed dokonaniem analizy jej zarzutów należy przypomnieć, że poza sporem pozostaje, iż obiekt będący przedmiotem nakazu rozbiórki: altana posadowiona w Rodzinnym Ogrodzie Działkowym [...] w S. została wybudowana w latach 1973-1975, a w 2003 roku dokonano jej rozbudowy o pomieszczenie na narzędzia i przebudowy dachu. Nie jest również kwestionowane, że przedmiotowy obiekt budowlany nie wymagał, przed przystąpieniem do jego budowy lub przebudowy, uzyskania pozwolenia na budowę.
Organ ustalił także niewadliwie, że altana ta została wybudowana w bliskim sąsiedztwie (ok. 8,60 m) gazociągu wysokoprężnym, który zrealizowano w 1963 r. bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Realizacja gazociągu w warunkach samowoli budowlanej została potwierdzona ostateczną i prawomocną decyzją Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] (a zatem w toku niniejszego postępowania), której legalność została oceniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie z dnia 22 maja 2012 r. w sprawie II SA/Rz 98/12. Decyzją tą organ umorzył postępowanie w sprawie ww. gazociągu uznając, iż brak jest podstaw do zastosowania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) albowiem przedmiotowy gazociąg na badanym odcinku, mimo zrealizowana go bez uzyskania pozwolenia na budowę nie stwarzał zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi ani bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Przebieg gazociągu nie został również uwidoczniony do końca lat 70-tych na mapie zasadniczej.
W oparciu o tak poczynione ustalenia faktyczne organ nadzoru budowlanego uznał, że istnieje konieczność zastosowania w stosunku do przedmiotowego obiektu rygoru określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 albowiem powstały okoliczności opisane w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), gdyż altana z powodu jej realizacji w bliskim sąsiedztwie z gazociągiem zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia i nie ma możliwości w inny sposób niż poprzez nakazanie jej rozbiórki zapobiec temu niebezpieczeństwu.
Co do zasady rację ma wprawdzie organ nadzoru budowlanego twierdząc, że w sytuacji zrealizowania obiektu w warunkach określonych w art.w art.u budowlanego tierdząc że w sytuacji stwierdzenia realizacji obiektu w warunkach okreśłonych 50 ust. 1 pkt 2 omaw. awie II SĄ samowoli budowlanej została potwierdzona ustawy organ nadzoru budowlanego ma obowiązek przeprowadzenia postępowania naprawczego, które ostatecznie może zakończyć się wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W piśmiennictwie prezentowane jest przy tym stanowisko, że stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia nie jest związany z legalnością prowadzonych robót budowlanych. Stan ten może zaistnieć zarówno wtedy, gdy roboty budowlane prowadzone są w oparciu o pozwolenie na budowę lub zgłoszenie i zgodnie z tym pozwoleniem (zgłoszeniem) jak i wówczas, gdy nie wymagały uzyskania takiego pozwolenia.
Takie stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m.in. w orzeczeniu z dnia 8 marca 2000 r. II SA/Gd 170/98 stwierdził, że w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane można wstrzymać wykonanie robót budowlanych nawet wtedy, gdy są one prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (ONSA nr 3, poz. 108). Pogląd ten podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.
Jednocześnie ustawodawca w obecnie obowiązującej ustawie - Prawo budowlane nie zdefiniował pojęcia "zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia", stąd też na organie administracji spoczywa obowiązek w każdym przypadku oceny czy taka sytuacja – uprawniająca organ nadzoru budowlanego do działania - zaistniała.
Uzasadnienie zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji wskazuje, że stanu zagrożenia bezpieczeństwa życia lub mienia organ upatruje w posadowieniu altany w zbyt bliskiej odległości od gazociągu wysokoprężnego. Organy administracji przypomniały przy tym treść przepisów i norm branżowych regulujących kwestie odległości gazociągów od budynków. Wskazano zatem na normę branżową BN-71/8976-31, obowiązującą od 1 października 1971 r. do 31 marca 1981 r., pt. "Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi", która ustalała odległość bezpieczną oddzielenia stojących budynków niemieszkalnych od gazociągu o średnicy 300-500 mm i ciśnieniu powyżej 2,5 do 6,4 MPa na 25 m. Przywołano również treść kolejnej normy branżowej BN-80/8976/31 obowiązującej od 1 kwietnia 1981 r., która określała omawianą odległość na 30 m, przy czym odległość podstawowa pod określonymi warunkami przy ciśnieniu roboczym ponad 1,2 do 6,4 MPa mogła być zmniejszona do 15 m lub 10 m w sytuacji założenia odpowiedniej rury ochronnej przy ciśnieniu roboczym ponad 2,5 do 6,4 MPa.
Wskazano również na treść rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. Nr 139 poz. 686) 139 z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (dZ.oraz obowiązującego w dniu wydania decyzji – z dnia 30 lipca 2001 r. i odległości określone w tych aktach prawnych.
Nie ulega wątpliwości w niniejszej sprawie, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania naprawczego posadowiony jest w bliskim sąsiedztwie gazociągu co oznacza, że nie zostały spełnione ww. normy. Ten fakt nie był kwestionowany na żadnym etapie postępowania i nie wymaga szerszego omówienia. Trafnie jednak wskazał Sąd pierwszej instancji, że okoliczność ta nie może sama przez się uzasadniać twierdzenia o istnieniu stanu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Po pierwsze należy podkreślić, że ustawodawca w art. 50 ust. 1 pkt 1 wymienił łącznie 4 sytuacje, które uzasadniają interwencję organów nadzoru budowlanego. W pkt 4 tego przepisu wskazał na obowiązek podjęcia takich działań po stwierdzeniu prowadzenia robót budowlanych (lub ich zrealizowania) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. A zatem ustawodawca przewidział odrębną od omawianej wyżej przesłanki, która uzasadnia podjęcie interwencji organów nadzoru budowlanego: zrealizowanie obiektu z "naruszeniem ustaleń i warunków określonych w przepisach".
Gdyby zatem samo naruszenie warunków zawartych w przepisach prawa stanowiło jednocześnie zagrożenie omawianego bezpieczeństwa to nieuzasadnione byłoby wyszczególnienie powyższego zagrożenia jako dodatkowej przesłanki uzasadniającej interwencje organów nadzoru budowlanego. Realizacja z naruszeniem przepisów prawa wyczerpywałoby obie z ww. przesłanek. Już jedynie powyższe czyni wadliwym uzasadnienie organu co do zaistnienia przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane.
Po drugie, nie może budzić wątpliwości, że definicji pojęć niedookreślonych w ustawie nie można poszukiwać w aktach rangi podustawowej, chyba że przepis ustawy wyraźnie tak stanowi. Takie stanowisko wyrażał również Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 30 października 2007 r. w sprawie II OSK 1954/06 (dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl), a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela. Przyjęcie zatem za prawidłowe stanowiska prezentowanego przez organ administracji prowadziłoby do akceptacji odmiennego poglądu.
W świetle powyższych rozważań należało uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione. Nie ma bowiem racji skarżący, iż zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o normalizacji, a w konsekwencji wskazanej w skardze kasacyjnej (pkt I.2) normy branżowej. Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że ze względu na zakres obowiązywania i znaczenie dla gospodarki narodowej - rozróżnia się:
- 1) Polskie Normy - powszechnie obowiązujące,
- 2) normy branżowe - obowiązujące w zakresie określonej branży (dziedziny gospodarki) niezależnie od organizacyjnego podporządkowania zakładów pracy,
- 3) normy zakładowe - obowiązujące w jednym lub kilku zakładach pracy.
Wykładnia zatem tego przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości, że jedynie Polskie Normy mogły mieć charakter powszechnie obowiązujący, natomiast zarówno normy branżowe jak i zakładowe nie miały takiego charakteru. Tymczasem norma BN-71/9876-31 była normą branżową, co wprost wynika z jej treści (§ 1 Obwieszczenia Polskiego Komitetu Normalizacyjnego z dnia 10 maja 1971 r. w sprawie ogłoszenia ustanowionych norm branżowych (BN). [M.P. Nr 30 poz. 193]), co oznacza, że nie miała mocy powszechnie obowiązującej.
Nie można wprawdzie odmówić słuszności stanowisku skarżącego co do tego, że jeśli istnieją przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które określają bezpieczne odległości budynków od gazociągu to winny być one przestrzegane, co do zasady, zarówno przez podmiot realizujący gazociąg (do tych inwestorów normy te są bezpośrednio kierowane) jak i przez inwestorów realizujących obiekty budowlane w pobliżu takich gazociągów. Jedynie wówczas spełniony zostanie cel (zasada bezpieczeństwa), dla którego przepisy te są ustanowione. Ta zasada nie ma jednak zastosowana w niniejszej sprawie.
Po pierwsze, normy branżowe jak zostało wyżej wskazane nie stanowią przepisu prawa powszechnie obowiązującego, a jedynie do przestrzegania takich zobowiązany jest inwestor; po wtóre, skoro gazociąg nie tylko, że powstał w warunkach samowoli budowlanej ale i nie został naniesiony i zaewidencjonowany na mapach to nie było możliwym, nawet przy zachowaniu należytej staranności przestrzegania odległości od tegoż gazociągu. Sam fakt, że w stosunku do gazociągu przeprowadzono postępowanie legalizacyjne nie zmienia powyższego stanowiska w sytuacji, gdy postępowanie to zostało wszczęte i zakończone dopiero w toku niniejszego postępowania.
A zatem wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej organu administracji zaskarżony wyrok nie narusza art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o normalizacji ani też wskazanej normy branżowej. Jedynie na marginesie wskazać przy tym należy, iż organ administracji nie wyjaśnił przyczyn, dla których uznaje, że przepisy te i normy miałyby w ogóle mieć zastosowanie. Dla rozważenia ewentualnego zastosowania tych przepisów organ musiałby poczynić niewątpliwe ustalenia co do tego, że obiekt został zrealizowany w czasie ich obowiązywania. Tymczasem o ile przepisy ustawy o normalizacji obowiązywały do 31 grudnia 1994 r., o tyle norma branżowa BN-71/9876-31 obowiązywała do 31 marca 1981 r. Po tej dacie wprowadzona była inna norma branżowa, a następnie ustawodawca określił bezpieczne odległości lub ustanowił tzw. strefę kontrolowaną w przepisach wykonawczych (wskazanych na wstępie). Organ przyjął natomiast, jak wskazano wyżej, że inwestycja w obecnym kształcie powstała w 2003 roku (strona 2 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Wobec tego nie może być mowy o tym, aby Norma Branżowa BN-71/9876-31 mogła mieć zastosowanie w niniejszej sprawie.
W świetle powyższego jako nieuzasadniony należało także ocenić zarzuty skarżącego co do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, którego to naruszenia skarżący upatruje w niezastosowaniu wskazanej wyżej normy. Nie negując bowiem faktu, że przedmiotowa altana położona jest w zbyt bliskiej odległości od gazociągu, podkreślić raz jeszcze należy, że sam ten fakt nie przesądza o realizacji obiektu w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia i zasadności zastosowania rygoru określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.
Na marginesie wskazać natomiast należy, że ta kwestia była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m.in. w wyroku z dnia 19 marca 2013 r. w sprawie II OSK 2223/11 stwierdził, że jeżeli w dacie budowy altany nie było przepisów ustanawiających zakaz wznoszenia budynków w określonej odległości od gazociągu, to w konsekwencji brak jest podstaw do tego, by zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 wywodzić jedynie z faktu usytuowania danego obiektu budowlanego wobec gazociągu w odległości mniejszej niż wynikała z norm branżowych obowiązujących inwestora sieci w dacie budowy gazociągu. Aby stwierdzić, że zaistniała sytuacja przewidziana w art. 50 ust. 1 pkt 2 organ musi indywidualnie ocenić, czy lokalizacja obu obiektów, tj. gazociągu i altany, stwarza zagrożenie niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Dokonując tej oceny powinien jednak uwzględnić, że zagwarantowanie bezpieczeństwa sieci należy do właściwego zarządcy sieci gazowej i jedynie konkretne zagrożenie dla otoczenia spowodowane zbyt bliską odległością między oboma obiektami mogłoby uzasadniać wydanie nakazu rozbiórki obiektu legalnie wzniesionego (LEX nr 1340226). Stanowisko to zostało wyrażone w sprawie dotyczącej innego obiektu budowlanego na terenie tego samego Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w S., a zatem w podobnym stanie faktycznym i prawnym.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie zostały naruszone wskazane w niej przepisy postępowania. Prawidłowo bowiem Sąd pierwszej instancji ocenił, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 80.p.a. wobec niewyjaśnienia czy przedmiotowa altana została zrealizowana z naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane.
Konkludując rację ma Sąd pierwszej instancji, że rzeczą organu nadzoru budowlanego będzie wyjaśnienie czy kolizja lokalizacji gazociągu i altany uzasadnia stwierdzenie, że altana powoduje zagrożenie bezpieczeństwa życia i mienia i na czym to zagrożenie polega. Przy tej ocenie organ winien uwzględnić, że legalnie wzniesiona altana istnieje "bezkolizyjnie" od ok. 40 lat (licząc od dnia jej realizacji w pierwotnym kształcie), przede wszystkim zaś fakt, iż obowiązek dbałości o bezpieczeństwo i właściwą eksploatację sieci gazowych należy do operatora sieci, który powinien podjąć działania zabezpieczające według warunków i przepisów wewnętrznych. Obowiązek ten nie może być przerzucany na właścicieli czy użytkowników gruntów sąsiednich.
Przy ocenie powyższych kwestii pomocna może być również ekspertyza techniczna w sprawie gazociągu wysokoprężnego Ø 700/6,3 MPa relacji J. – R. przedłożona w innych postępowaniach dotyczących altan na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w S. Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, co uzasadnia ich oddalenie, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.. Administracyjny uznał że skargi kasacyjne nie zawieraja ustawiedliwionych podstaw co uzasadniają ich oddalenie w oparciu o a