Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1676/05, po rozpoznaniu skargi D. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie oddalił skargę.
W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia 22 listopada 1999 r., Nr [...]na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) nakazał M. i F. K. wykonanie przez osoby posiadające stosowne uprawnienia inwentaryzacji geodezyjno-budowlanej budynku gospodarczego pobudowanego od strony posesji nr 439 oraz dobudówki drugiego budynku gospodarczego, a także zabudowań uprzednio używanych jako ubikacji i śmietnik zlokalizowanych na działce położonej przy S. przy ul. K., nr geodezyjny 438, w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie wyżej wymienionych obiektów budowlanych.
Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, po rozpatrzeniu odwołania M. D., decyzją z dnia 5 stycznia 2000 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 40 i art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej warunków uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych w pozostałej części utrzymując ją w mocy.
Starosta S. decyzją z dnia 4 maja 2000 r., nr [...] na podstawie art. 55 ust. 1 pkt. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) udzielił F. i M. K. pozwolenia na użytkowanie czterech budynków gospodarczych oznaczonych na mapie geodezyjnej nr 1, 2, 3 i 4 zlokalizowanych na działce o nr geodezyjnym 438 położonej w S. przy ul. K. W uzasadnieniu organ podał, że wykonane zostały decyzje: Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 22 listopada 1999 r. oraz Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 5 stycznia 2000 r. dlatego brak było przeciwwskazań do wydania pozwolenia na użytkowanie.
Po rozpoznaniu wniosku D. M., reprezentowanej przez J. R., o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku odmówił stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a.
W skutek odwołania D. M. od tej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2005 r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 55 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Organ stwierdził ponadto, że w niniejszej sprawie toczą się dwa odrębne postępowania: jedno prowadził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w sprawie samowolnie wybudowanych czterech budynków gospodarczych, które zostało zakończone decyzją ostateczną Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 5 stycznia 2000 r. wydaną na podstawie ustawy Prawo budowlane z 1974 r., drugie natomiast wszczęte było na wniosek M. i F. K. z dnia 19 kwietnia 2000 r. i prowadzone przez Starostę S. w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie jego wszczęcia, a zatem przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1994 r.
Rozpoznając zarzuty skargi wniesionej od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie można ich uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia.
Sąd podniósł, że punktem odniesienia dla oceny legalności decyzji administracyjnej jest stan rzeczy z chwili jej wydania, a zatem słusznie organ drugiej instancji wskazał, iż organem właściwym do załatwienia niniejszej sprawy był Starosta S., gdyż "w dacie wydania kwestionowanej decyzji Starosty – 4 maja 2000 r. – obowiązywał przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. z 1998 r. Nr 106, poz. 668)", który wprowadził nowe brzmienie rozdziału 8 Prawa budowlanego z 1994 r., dopiero zaś w dniu 11 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), której art. 7 ust. 4 stanowił, że właściwość organów w zakresie dotyczącym załatwienia spraw, o których mowa w ust. 1 i 2 określa się na podstawie powyższej ustawy.
Natomiast ponieważ sprawa o pozwolenie na użytkowanie obiektu wszczęta była na wniosek inwestora w dniu 3 kwietnia 2004 r. to zgodnie z przepisem art. 103 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. stosuje się do niej przepisy tej ustawy. Sąd nie zgodził się zatem z twierdzeniem strony, że skoro postępowanie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zakończone ostateczną decyzją z 5 stycznia 2000 r. prowadzone było na podstawie art. 40 i art. 42 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. to do postępowania Starosty o pozwolenie na użytkowanie nie mogły mieć zastosowania przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1994 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zarzucając:
- 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez "błędną interpretację art. 55 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że ten przepis prawny był przepisem stanowiącym postawę prawną do orzekania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej (Starostę S.) w sprawie pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanych przed dniem 1 stycznia 1975r. budynków a przez to naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi";
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na "nie rozpatrzeniu w całości sprawy a w szczególności pominięcie podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących błędnej podstawy prawnej z art. 55 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego z i 1994 r. i niewłaściwego zastosowania tych przepisów a przez to naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi".
Skarżąca zaznaczyła również, że "w wypadku stwierdzenia przez Sąd zarzutu błędnej wykładni za niezasadny, stawia się zarzut błędnego zastosowania art. 55 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego do legalizacji samowolnie wybudowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. czterech budynków gospodarczych popełnionej przed dniem 1 stycznia 1995 r. oraz milczące uznanie przez Sąd, że do legalizacji popełnionej samowoli budowlanej jest zbędny projekt powykonawczy, wymagane prawem protokóły z kontroli i że do legalizacji zbędne było stwierdzenie organu o zdatności obiektu do użytkowania a przez to naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało wpływ na wynik sprawy" i wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów sporządzenia skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu ponieważ nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa, a to z powodu wadliwego jej sformułowania.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszenie przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 183 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zawiera art. 183 § 2 P.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Sąd nie jest uprawniony do badania sprawy wykraczając poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie Sądu zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Czyli zakres rozpoznawania sprawy określa strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich sformułowania w samej skardze. Z tego względu wymagane jest wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego, którym to zdaniem skarżącego uchybił Sąd, uzasadnienie ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności. Z powyższych rozważań wynika, że skarga kasacyjna jest sformalizowana. By zapewnić jej profesjonalny poziom ustawa wprowadza w art. 175 P.p.s.a. tzw. przymus adwokacki, radcowski do sporządzenia skargi kasacyjnej.
W przedmiotowej skardze kasacyjnej autor jej oparł skargę na obu podstawach jakie zawiera art. 174 ust. 1 i 2 P.p.s.a.
W tym miejscu trzeba zauważyć, iż zarzuty stanowiące podstawy kasacyjne skierowane przeciwko wyrokowi Sądu pierwszej instancji formułowane muszą być z odniesieniem do przepisów zastosowanych przez Sąd kontrolujący zaskarżane rozstrzygnięcie organu administracji.
Wymogu tego nie spełnia złożona skarga kasacyjna pełnomocnika skarżącej D. M. Autor skargi kasacyjnej przede wszystkim zdaje się nie zauważać, iż przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotycząca odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z dnia 4 maja 2000 r. o pozwoleniu na użytkowanie obiektów gospodarczych na działce nr 438 stanowiącej własność małż. K. Kontrolowana była zatem legalność decyzji wydanej w trybie nieważnościowym przez organ nadzorczy. Należy więc mieć na uwadze nadzwyczajny charakter tego postępowania gdzie organy nie rozstrzygają sprawy co do istoty, lecz dokonują kontroli kwestionowanej decyzji w aspekcie li tylko przesłanek nieważnościowych enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a.
Niniejsza skarga kasacyjna zarzucała: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną interpretację art. 55 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego i przyjęcie, że przepis ten stanowił podstawę orzekania przez organ architektoniczno-budowlany Starosty S. Narusza to w ocenie skarżącego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a., co miało wpływ na wynik sprawy.
Drugi zarzut skargi kasacyjnej zgłoszony został alternatywnie gdyby nie uznano zarzutu pierwszego.
Skarga zarzuca błędne zastosowanie art. 55 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego przy legalizacji samowoli budowlanej inwestorów K. i milczące uznanie przez Sąd, że zbędne było przy tej legalizacji wykonanie projektu powykonawczego, wykonanie protokołów z kontroli a także orzeczenie o zdatności obiektów do użytkowania. Stanowi to więc naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a.
W trzecim zarzucie skarga zarzuca naruszenie przepisów postępowania polegające na pominięciu zgłaszanych zarzutów w pkt 1 i 2 skargi a dotyczących art. 55 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego przyjętego za podstawę legalizacji samowoli budowlanej. Stanowi to naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a.
Jak wynika z wyżej przytoczonych zarzutów skargi kasacyjnej wszystkie sprowadzają się do kwestionowania decyzji Starosty S. z dnia 4 maja 2000 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektów gospodarczych wybudowanych samowolnie, w której wskazano jako podstawę prawną art. 55 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.
Jak wynika też z wcześniejszych uwag Sądu ta decyzja wydana była w postępowaniu zwykłym i nie była przedmiotem kontroli przez Sąd pierwszej instancji. Była jednak kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym przez organ nadzorczy. Decyzja organu nadzorczego drugiej instancji stanowiła przedmiot postępowania sądowego co do legalności. Zarzuty skargi kasacyjnej mogą więc odnosić się tylko do wyroku Sądu pierwszej instancji nawiązującego do orzeczenia, które badał, tj. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanej w postępowaniu nieważnościowym.
Skoro wszystkie zarzuty skargi sprowadzają się do kwestionowania decyzji Starosty S. z 4 maja 2000 r., niebędącej przedmiotem postępowania sądowego świadczy to, iż skarga kasacyjna została wadliwie sformułowana.
Dotyczy bowiem innego aktu, wydanego w trybie zwykłym. Kontroli sądowej podlegała decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym organu nadzorczego Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Tak sprecyzowana skarga kasacyjna narusza wymogi prawne z art. 174 i 176 P.p.s.a. i wyłącza możliwość dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznania skargi i oceny jej zasadności.
Wadliwie sformułowana skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Z mocy art. 184 w zw. z art. 176 P.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.