Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1631/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. F.... i... w B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 maja 2019 r. znak:... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. F.... i... w B. złożyła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o stwierdzenie, na podstawie art. 156 par. 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 poz. 2906 ze zm.), nieważności decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z 28 sierpnia 2017 r., znak:... i poprzedzającej ją decyzji PINB w B. z 27 kwietnia 2016 r., znak:..., którą organ ten, na podstawie na art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Budynku przy ul. F.... i... wyłączyć z użytkowania w terminie natychmiastowym budynek gospodarczy, usytuowany przy ul. F.... w B. Strona skarżąca podniosła, że obowiązek wynikający z art. 68 Prawa budowlanego nałożono na Wspólnotę, która nie jest właścicielem budynku.
Adresatem obowiązku nałożonego na podstawie art. 68 ustawy winien być zatem obok wspólnoty mieszkaniowej właściciel bądź właściciele odrębnych nieruchomości lokalowych, jeśli nakazem objęto również wyodrębnione prawnie części obiektu podlegającego opróżnieniu. Wspólnota mieszkaniowa nie posiada bowiem instrumentów prawnych umożliwiających wyegzekwowanie tak nałożonego obowiązku, co stanowi nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji.
Postanowieniem z 16 kwietnia 2019 r. znak:... Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 sierpnia 2017 r., znak:... i poprzedzającej ją decyzji PINB w B. z 27 kwietnia 2016 r., znak:....
Postanowieniem z 30 maja 2019 r., znak:... Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego utrzymał w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przytoczona regulacja przewiduje dwie przesłanki umożliwiające odmowę wszczęcia postępowania, tj. podmiotową (podanie wniesione przez osobę niebędącą stroną) i przedmiotową (inne uzasadnione przyczyny). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyjaśniono, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w powyższym przepisie należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania.
Organ podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 26 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 813/17 oddalił skargę I. S. i A. Ś. na decyzję P. WINB z 28 sierpnia 2017 r., znak:.... Skoro więc WSA w Białymstoku prawomocnym wyrokiem oddalił skargę na powyższą decyzję P. WINB z 28 sierpnia 2017 r., to zdaniem organu stwierdzić należy, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa skutkującego nieważnością rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego. Przyjęcie stanowiska odmiennego od powyższego byłoby całkowicie niedopuszczalne i równoznaczne z kwestionowaniem prawomocnego wyroku sądowego zapadłego w konkretnej sprawie. To zaś stanowiłoby naruszenie przepisu art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem organu decyzja administracyjna na skutek wyroku oddalającego skargę staje się prawomocna i po wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę nie może być już zmieniona lub uchylona w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych dla decyzji prawnie wadliwych, bowiem została już ona mocą orzeczenia sądowego uznana za niewadliwą.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, uwagi organów uszło zarówno istnienie jak i treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, która co prawda dotyczyła nieobowiązującego już art. 157 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego umożliwiającego odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ale wywołującego analogiczne skutki jak obowiązujący obecnie, art. 61a kodeksu postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu z powyższej uchwały wynika zasada, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, lecz prawomocny wyrok oddalający zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. NSA wskazał w uchwale na konieczność badania uzasadnienia prawomocnego wyroku sądu i podkreślił trudności badania wniosku pod tym kątem, gdy nie dojdzie do sporządzenia uzasadnienia wyroku. Zdaniem NSA przeprowadzenie przez organ badania, o którym mowa, będzie musiało z konieczności ograniczyć się do analizy informacji dostępnych organowi administracji publicznej oraz przedstawionych przez wnoszącego żądanie.
Sąd argumentował, że w niniejszej sprawie nie zostało sporządzone uzasadnienie wyroku WSA w Białymstoku z dnia 26 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 813/17. Organy w zaskarżonych rozstrzygnięciach wskazały, że analiza zarzutów podnoszonych w podaniu Wspólnoty, dotyczącym wszczęcia trybu nieważnościowego wskazuje, że kwestia podmiotu obowiązanego do wykonania decyzji była rozpatrywana w toku postępowania zakończonego decyzją organu wojewódzkiego, co wynika z 6 strony uzasadnienia decyzji. Tym samym kwestia ta musiała być przedmiotem rozważenia Sądu, który nie uznał, aby skierowanie decyzji do skarżącej Wspólnoty stanowiło o nieważności kwestionowanej decyzji. Organy zauważyły, że A. i I. Ś. w skardze do WSA w Białymstoku na omawianą decyzję podważali fakt istnienia podstaw do nakazania opróżnienia budynku oraz podkreślili, że "w ramach wspólnoty, której częścią jest przedmiotowy budynek, istnieje spór pomiędzy jej zarządem, w skład którego wchodzą wnioskodawcy w niniejszym postępowaniu, a małżonkami Ś.".
W ocenie Sądu pierwszej instancji z przedstawionej argumentacji nie wynikało, że w trakcie postępowania administracyjnego rozważano kwestię adresata zarówno decyzji P. WINB z 28 sierpnia 2017 r. i poprzedzającej ją decyzji PINB w B. z 27 kwietnia 2016 r. Z akt sprawy wynika, ze spór pomiędzy I. Ś. i A. Ś. a Wspólnotą dotyczył stanu technicznego spornego budynku i spełniania przez ten budynek przesłanek z art. 68 Prawa budowlanego oraz tego, kto doprowadził budynek do takiego stanu. Nie podnoszono natomiast zarzutów dotyczących adresata wydawanych decyzji, a tym bardziej ich wykonalności. Zdaniem Sądu zawarte na stronie 6 uzasadnienia decyzji P. WINB z 28 sierpnia 2017 r. stwierdzenie cyt.: "W odpowiedzi na zarzuty zawarte w odwołaniu z dnia 12.05.2017 r. p. I. Ś. i p. A. Ś. wyjaśniam, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Budynek tworzy jedną całość techniczną i wyłączenie z użytkowania jedynie części obiektu nie jest możliwe, zwłaszcza że lokal nr 6 wraz z kotłownią również wymaga doprowadzenia do stanu zgodności z prawem.
Ponadto w przedmiotowym budynku działa Wspólnota Mieszkaniowa, która jako jedyna może być adresatem decyzji" odnosi się do zawartego w odwołaniu wniosku skarżących o zmianę decyzji I instancji poprzez wyłączenie z decyzji o zakazie użytkowania lokalu nr 6, czyli wniosku o przedmiotowe ograniczenie decyzji I instancji o zastosowanie art. 68 Prawa budowlanego tylko wobec części budynku. Niemniej stwierdzenie powyższe w żaden sposób nie wyjaśnia możliwości obowiązku wynikającego z decyzji wydanej na podstawie art. 68 Prawa budowlanego przez Wspólnotę Mieszkaniową oraz przez poszczególnych członków Wspólnoty będących właścicielami wyodrębnionych lokali.
Tym samym nie można uznać, że nieposiadający uzasadnienia wydany przez WSA w Białymstoku wyrok z dnia 26 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 813/17 obejmował zakresem rozpoznania i orzekania przyczyny wadliwości omawianych decyzji wskazane we wniosku strony skarżącej.
W świetle powyższego, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, niedopuszczalna była w niniejszej sprawie odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia.
W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 144 w zw. z art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, przez błędne przyjęcie, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 813/17 nie obejmował zakresem rozpoznania i orzekania przyczyn wadliwości decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzji PINB Powiatu Grodzkiego w B. wskazane we wniosku strony, a wobec powyższego odmowa wszczęcia postępowania była niedopuszczalna, pomimo że organy wskazywały na te przyczyny w uzasadnieniu uchylonych postanowień i nie były to okoliczności nieznane wcześniej Sądowi, a w konsekwencji uchylenie powyższego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego.
Oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. F.... i... w B. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- 1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
- 2. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 170 z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Zgodnie z art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Granice wyłączające dopuszczalność odstąpienia od skutków prawnych prawomocności wyznaczona jest regulacją powagi rzeczy osądzonej. Według art. 171 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia".
- 3. Wyznaczone granice mocy prawomocnego wyroku sądu administracyjnego wymagają ustalenia przedmiotu rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości zakresu rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji wyznaczenia powagi rzeczy osądzonej wypełni przesłankę, której wystąpienie daje podstawy do zastosowania art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego: przesłankę "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Inne uzasadnione przyczyny to niedopuszczalność wszczęcia postępowania z tego względu, że przepisy prawa wyłączają dopuszczalność podjęcia postępowania w sprawie. Do tej grupy przyczyn regulowanej przepisami prawa należy prawomocność orzeczenia sądu wyznaczona powagą rzeczy osadzonej, o której stanowi art. 170 w związku z art. 171 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
- 4. Dla ustalenia w sprawie podstaw zastosowania art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasadnie Sąd powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09 (ONSA i WSA 2010/2/18): "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a.". Zmiana przez uchylenie art. 157 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego nie podważyła związanie składów orzekających jej mocą.
- 5. Ustalenie powagi rzeczy osądzonej wyprowadzonej z prawomocnego wyroku sądu administracyjnego w razie wyroku oddalającego skargę wyprowadzić można z regulacji, że sąd obowiązany jest rozpoznać sprawę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie będąc związany granicami i zarzutami skargi. Obowiązkiem zatem sądu jest poddanie badaniu zaskarżonej decyzji przede wszystkim co do wykluczenia kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa materialnego uzasadniającego zastosowanie sankcji nieważności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosowanie sankcji nieważności oparte jest na regule, że to ciężkim naruszeniem prawa dotknięta jest decyzja i to w niej tkwi.
- 6. W sprawie nie można wyłączyć, że w takim zakresie pełnym została rozpoznana sprawa sądowoadministracyjna wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 813/17. Z akt administracyjnych wynika, że adresatem decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności była Wspólnota Mieszkaniowa. Z inicjatywy Wspólnoty Mieszkaniowej zostało wszczęte postępowanie przed organami nadzoru budowlanego i Wspólnota Mieszkaniowa została uznana za stronę i wobec niej skierowany został nakaz. Brak uzasadnienia wyroku nie pozwala na wyprowadzenie, że ten aspekt podmiotowy objęty jest powagą rzeczy osądzonej.
- 7. W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 144, art. 107 § 3 i art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej obowiązany był ustalić, czy co do adresata decyzji można z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 813/17 wyprowadzić powagę rzeczy osądzonej.
- 8. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
- 9. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
- - ---------------------- 3