Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 982/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1301/18 w sprawie ze skargi Burmistrza [...] na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2015 r., znak [...] i orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. wymierzył Burmistrzowi karę pieniężną w wysokości 15 500 zł za wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie budynku użyteczności publicznej przeznaczonego na potrzeby kultury wraz z funkcjami towarzyszącymi będącego siedzibą [...] wraz z niezbędną infrastrukturą obejmującą m.in. dojścia i dojazdy (drogi wewnętrzne) do budynku, zjazd z drogi publicznej, przyłącza: wodociągowe, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej, gazu, elektroenergetyczne, ogrodzenie oraz inne elementy zagospodarowania terenu na działkach o nr ewid. [...],[...],[...], gmina [...], obręb [...], z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm.; dalej u.p.z.p.).

Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., po rozpatrzeniu zażalenia Burmistrza, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Motywując rozstrzygnięcie stwierdził, że 65-dniowy termin, przewidziany w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. rozpoczął bieg w dniu 25 czerwca 2014 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek inwestora o wszczęcie postępowania. Przedmiotowy termin zakończył bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu [...] grudnia 2014 r., który to dzień jest ostatnim dniem podlegającym uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez skarżącego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego. Wobec tego uznał, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się przez 177 dni, z zastrzeżeniem art. 51 ust. 2c u.p.z.p.

Organ wskazał następnie, że pismami z dnia 24 lipca 2014 r. (nadanymi w dniu 25 lipca 2014 r.) Burmistrz wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego do: Starosty Nowotarskiego (na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5, 6 i 10a u.p.z.p.), Marszałka Województwa Małopolskiego, Wojewody Małopolskiego, Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie - Rejonu Nadzoru Urządzeń w Nowym Targu, Ministra Zdrowia oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nowym Targu. Podkreślił przy tym, że wystąpienie o uzgodnienie projektu decyzji stanowi termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p.

W odpowiedzi na powyższe pisma do organu prowadzącego postępowanie lokalizacyjne wpłynęło w dniu 1 sierpnia 2014 r. pismo Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 30 lipca 2014 r. oraz w dniu 11 sierpnia 2014 r. postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2014 r. który uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast stanowiska w sprawie nie zajęli: Wojewoda Małopolski, Starosta Nowotarski oraz Małopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie, co oznacza, że uzgodnienia te zostały dokonane "milczącą zgodą". Ponadto w dniu 5 sierpnia 2014 r. do Urzędu Miejskiego wpłynęła opinia sanitarna nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. wydana przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nowym Targu.

Zdaniem organu odwoławczego wyłączeniu z biegu ustawowego terminu podlega okres 18 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji, liczonych od dnia 26 lipca 2014 r., tj. od dnia następującego po dniu nadania pism z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji, do dnia 12 sierpnia 2014, tj. dnia, w którym powyższy projekt decyzji został uzgodniony przez Wojewodę Małopolskiego w trybie tzw. "milczącej zgody".

Dalej organ wskazał, że w dniu 19 września 2014 r. do Urzędu Miejskiego wpłynęło pismo inwestora dotyczące zmiany wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, w zakresie przedmiotu planowanej inwestycji. Z kolei pismem z 26 września 2014 r., które wpłynęło do siedziby organu gminnego w dniu 30 września 2014 r., inwestor skorygował wniosek w części dotyczącej charakterystyki zagospodarowania terenu.

Jak stwierdził, po wprowadzeniu przez inwestora zmian we wniosku zawiadomieniem z dnia 3 października 2014 r. Burmistrz ponownie poinformował wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości obejmujących teren inwestycji o prowadzonym postępowaniu lokalizacyjnym. Pozostałe strony postępowania o dokonanej przez inwestora modyfikacji wniosku zostały powiadomione w drodze obwieszczenia z dnia 3 października 2014 r. W konsekwencji przewidziany w przepisie art. 49 k.p.a. 14-dniowy termin, skutkujący doręczeniem obwieszczenia z dnia 3 października 2014 r., upłynął w dniu 20 października 2014 r. (licząc ww. termin od dnia następującego po dniu upublicznienia obwieszczenia). Miał także na względzie fakt, że w obwieszczeniu z dnia 3 października 2014 r. organ wyznaczył 7-dniowy termin na zapoznanie się ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją. Powyższy termin upłynął zatem w dniu 27 października 2014 r.

Organ odwoławczy ocenił, że odliczeniu od ustawowego terminu podlega 25-dniowy okres przeznaczony na podjęcie czynności zmierzających do powiadomienia stron postępowania o wprowadzonych przez inwestora zmianach we wniosku, liczony od dnia 3 października 2014 r., tj. od dnia sporządzenia przez skarżącego zawiadomienia i obwieszczeń informujących strony o zmianie wniosku, do dnia 27 października 2014 r., tj. do dnia, w którym upłynął termin na zapoznanie się przez strony ze zmienionym wnioskiem. Czas ten obejmuje ponowne zredagowanie treści zawiadomienia i obwieszczenia o prowadzonym postępowaniu, przygotowanie zawiadomienia do wysłania i doręczenie go stronom za pośrednictwem operatora pocztowego, wywieszenie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w [...] oraz okres przewidziany przez organ na zapoznanie się przez strony ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją. Ponadto, w wyniku dokonanej przez inwestora korekty wniosku zaszła potrzeba przygotowania przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia z zakresu planowania przestrzennego kolejnego projektu rozstrzygnięcia.

W związku z tym, zdaniem organu, zachodziła konieczność uwzględnienia przy odliczeniach dokonywanych w trybie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. 11-dniowego okresu związanego z przygotowaniem przez urbanistę zmodyfikowanego projektu decyzji, liczonego od dnia 6 października 2014 r., tj. od dnia zredagowania przez organ lokalizacyjny treści pisma do urbanisty, do dnia 16 października 2014 r., tj. do dnia, w którym do Urzędu Miejskiego wpłynął skorygowany przez urbanistę kompletny projekt decyzji lokalizacyjnej. Organ odwoławczy wskazał jednak, że okres związany z opracowaniem nowego projektu decyzji w całości pokrywa się z okresem związanym z powiadomieniem stron postępowania o dokonanej przez inwestora modyfikacji wniosku.

Mając kolei na względzie, że po wprowadzeniu przez inwestora zmian we wniosku pismami z dnia 3 listopada 2014 r. Burmistrz ponownie wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie odliczeniu od ustawowego 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej podlega 19-dniowy okres przeznaczony na ponowne przygotowanie pisma do właściwych podmiotów współdecydujących oraz przeprowadzenie procedury uzgodnienia skorygowanego projektu decyzji. Okres ten liczony jest od dnia 3 listopada 2014 r., tj. od dnia zredagowania przez Burmistrza [...] wniosków o powtórne uzgodnienie projektu decyzji, do dnia 21 listopada 2014 r, tj. do dnia wpływu do Urzędu Miejskiego opinii sanitarnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nowym Targu z dnia [...] listopada 2014 r.

Zdaniem organu II Instancji w postępowaniu lokalizacyjnym przeprowadzonym przez Burmistrza nie miały miejsca żadne inne czynności ani zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Przyjął zatem, że po odliczeniu od okresu trwania całego postępowania, czyli od 177 dni:

• ustawowych 65 dni przewidzianych na wydanie decyzji lokalizacyjnej,

• 18 dni przeznaczonych na uzgodnienie sporządzonego przed zmianą wniosku projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (liczonych od dnia 26 lipca do 12 sierpnia 2014 r.),

• 44 dni obejmujących powtórzone przez Burmistrza [...] - w wyniku dokonanej korekty wniosku - niezbędne czynności procesowe, w tym:

• 25 dni przewidzianych łącznie na podjęcie czynności zmierzających do powiadomienia stron postępowania o wprowadzonych przez inwestora zmianach we wniosku (liczonych od dnia 3 do 27 października 2014 r.) i związanych z ponownym sporządzeniem przez architekta projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (liczonych od dnia 6 do 16 października 2014 r.),
• 19 dni przeznaczonych na powtórne uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej (liczonych od dnia 3 do 21 listopada 2014 r.), okres zwłoki organu w wydaniu przedmiotowej decyzji, mierzonej liczbą dni powyżej 65 wskazanych przez ustawodawcę, wynosi 50 dni, a nie jak ustalił organ I instancji - 31 dni.

Na koniec stwierdził, że postanowienie Wojewody Małopolskiego wydane zostało z naruszeniem art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p., gdyż obowiązkiem organu I instancji było określenie wysokości kary w kwocie odpowiadającej rzeczywistej zwłoce Burmistrza, co winno być równoznaczne z wymierzeniem mu kary pieniężnej w wysokości 25 000 zł, a nie - jak to uczynił organ I instancji - w wysokości 15 500 zł za 31 dni zwłoki. Przyjął jednak, że naruszenie to nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa.

Rozpoznając wniesioną przez Burmistrza skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że podlega ona uwzględnieniu, gdyż postanowienia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ze względu na nieprawidłową wykładnię art. 51 ust. 2c u.p.z.p. nie został ustalony w sposób wystarczający do wydania rozstrzygnięcia stan faktyczny w sprawie, dlatego też ocena o spełnieniu przesłanki uzasadniającej nałożenie kary jest przedwczesna. Zaznaczył następnie, że Burmistrz kwestionuje fakt, że postępowanie dotyczące lokalizacji celu publicznego toczyło się z przekroczeniem terminu 65 dniowego określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. W ocenie sądu stanowisko Burmistrza w odniesieniu co najmniej do znaczącego okresu tego postępowania zasługuje na uwzględnienie, gdyż okoliczności wskazywane jako wykluczające pozostawanie w zwłoce, stanowią obiektywne usprawiedliwienie i powinny powodować ograniczenie odpowiedzialności.

Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, że bieg terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej należy liczyć od następnego dnia po złożeniu wniosku, mimo że następnie wniosek ten został przez inwestora zmodyfikowany. W takiej sytuacji postępowanie niewątpliwie jest kontynuowane, nie zaś dopiero inicjowane. Jednak zdaniem Sądu okoliczność modyfikacji wniosku przez inwestora może mieć istotny wpływ na tok postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy dokonana została po wykonaniu niezbędnych czynności podjętych w toku zainicjowanego postępowania, tuż przed wydaniem decyzji, tak jak w przedmiotowej sprawie.

W konsekwencji Sąd uznał za nieprawidłowe stanowisko organu, zgodnie z którym okres od dnia złożenia wniosku przez inwestora do dnia modyfikacji wniosku nie podlega odliczeniu od okresu trwania postępowania. W ocenie sądu okres do złożenia przez inwestora zmodyfikowanego wniosku w dniu 19 września 2014 r. powinien podlegać odliczeniu w oparciu o art. 51 ust. 2c u.p.z.p., jako opóźnienie w wydaniu decyzji spowodowane z przyczyn niezależnych od organu.

Podkreślił przy tym, że zmiana wniosku może być tak istotna, że wszystkie dotychczasowe podjęte w postępowaniu czynności są zupełnie nieprzydatne do rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji. W sprawie modyfikacja wniosku dotyczyła zarówno określenia planowanej inwestycji, jak też terenu inwestycji, a więc miała także znaczenie dla prawidłowego określenia stron toczącego się postępowania. Cały dotychczasowy tok postępowania trwającego od dnia 24 czerwca 2014 r. do dnia 19 września 2014 r. został, w ocenie Sądu, zniweczony uprawnionym działaniem wnioskodawcy, a organ związany wnioskiem musiał od początku podjąć wszystkie czynności zmierzające do wydania decyzji. Skutki tej modyfikacji w postaci przedłużenia postępowania obciążały niewątpliwie inwestora, nie mogą jednak obciążać organu prowadzącego postępowanie, który najprawdopodobniej zakończyłby postępowanie w ustawowym terminie (po odliczeniu czasu poświęconego na uzgodnienie projektu decyzji). Sąd zauważył, że czynności prowadzone po modyfikacji wniosku i złożeniu załączników przez inwestora, choć formalnie dotyczyły zmiany wniosku, w istocie polegały na prowadzeniu postępowania od początku w odniesieniu do aktualnego żądania inwestora.

Sąd uznał zatem, że zmiana przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego uzasadnia zastosowanie art. 51 ust. 2c u.p.z.p., gdyż stanowi niezależną od organu przyczynę opóźnienia w wydaniu decyzji, spowodowaną przez inwestora.

Jednocześnie Sąd za zasadny uznał zarzut Burmistrza dotyczący zasadności uwzględnienia jako usprawiedliwionego czasu niezbędnego na obrót korespondencji, a koniecznego do ustalenia przez organ I instancji czy organ uzgadniający nadesłał postanowienie lub nie zajął stanowiska w terminie 2 tygodni od doręczenia wniosku do uzgodnienia. Jak wskazał, oczywiście ewentualny skutek w postaci "milczącego uzgodnienia" następuje z chwilą upływu 2 tygodni, jednak organ prowadzący postępowanie nie może zakładać, że korespondencja związana z odmową uzgodnienia wysłana w odpowiednim czasie z pewnością nie wpłynie po upływie tego terminu.

Podsumowując Sąd stwierdził, że organ II instancji nie ustalił stanu faktycznego w zakresie wystarczającym do rozstrzygnięcia czy spełniona została przesłanka do nałożenia kary za zwłokę w wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, a jeżeli tak, to za jaki okres, co skutkuje stwierdzeniem naruszenia także przepisu prawa procesowego tj. art. 77 § 1 k.p.a., gdyż materiał dowodowy nie został rozpatrzony w sposób wyczerpujący.

Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając go w całości. Jednocześnie zarzucił naruszenie:

• art. 51 ust. 2c u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie przyjęcie przez Sąd I instancji, iż od 65-dniowego terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., należy odliczyć okres od dnia złożenia przez inwestora wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego do dnia dokonania przez inwestora modyfikacji tego wniosku;
• art. 51 ust. 2c u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia, że odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego podlega okres oczekiwania na ewentualny wpływ postanowienia organu współdziałającego w sprawie uzgodnienia projektu decyzji;

-art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że cały okres od dnia złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego do dnia dokonania jego modyfikacji stanowi okres opóźnienia z przyczyn niezależnych od organu,

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; zwanej dalej k.p.a) poprzez bezpodstawne uznanie, iż za zwłokę w prowadzeniu postępowania nie można uznać okresu "uzyskania pewności co do ustaleń dotyczących dokonania uzgodnień projektu decyzji",
• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż organ odwoławczy nie ustalił stanu faktycznego sprawy w zakresie wystarczającym do rozstrzygnięcia, czy spełniona została przesłanka do wymierzenia kary za zwłokę w wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a jeżeli tak to za jaki okres, a tym samym dopuścił się naruszenia art. 77 k.p.a. w skutek braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego,
• art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu sprawy wynikającego z akt postępowania administracyjnego oraz pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku faktu, iż Minister odliczył od czasu trwania postępowania lokalizacyjnego wszystkie czynności powtórzone przez Burmistrza w wyniku dokonanej przez inwestora zmiany wniosku, jako okres opóźnienia z przyczyn niezależnych od organu.

Powyższe naruszenia skutkowały błędnym uwzględnieniem skargi Burmistrza przez Sąd I instancji i uchyleniem postanowienia Wojewody Małopolskiego oraz postanowienia Ministra w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zamiast - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalenia skargi jako niezasadnej.

W oparciu o te zarzuty wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Burmistrz wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydaje w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym - wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Z mocy art. 51 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, tym organem wyższego stopnia jest wojewoda (art. 51 ust. 2a u.p.z.p.). Jednocześnie przepis art. 51 ust. 2c u.p.z.p. określa, że do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Decyzje o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z właściwymi organami, wymienionymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Z uwagi na charakter planowanej inwestycji – "budowa budynku użyteczności publicznej przeznaczonego na potrzeby kultury wraz z funkcjami towarzyszącymi będącego siedzibą [...] wraz z niezbędną infrastrukturą obejmującą m. in. dojścia i dojazdy (drogi wewnętrzne) do budynku, zjazd z drogi publicznej, przyłącza, ogrodzenie oraz inne elementy zagospodarowania terenu na działkach ewid. [...], [...], [...], gmina [...], obręb [...]", wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wymagało zatem współdziałania z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Z kolei zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Z mocy powołanego przepisu dochodzić może do tzw. milczenia organu współdziałającego, jako formy działania organu administracji publicznej. Innymi słowy, jeśli organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji zwróci się do organu współdziałającego, a ten nie zajmie stanowiska w terminie 2 tygodni, od dnia doręczenia mu wystąpienia o uzgodnienie, należy z mocy cyt. przepisu przyjąć, że uzgodnienie de facto nastąpiło.

Mając powyższe na uwadze błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że zmiana wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonana pismem z dnia 19 września 2014 r. powinna powodować przerwanie biegu terminu do załatwienia sprawy i de facto rozpoczęcie jego biegu na nowo, bo do tego sprowadza się twierdzenie, że okres od dnia złożenia przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, do dnia dokonania modyfikacji wniosku powinien zostać odliczony od 65-dniowego terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Należy zauważyć, że przepis art. 51 ust. 2c u.p.z.p. nie daje podstaw do takiej wykładni. Nie można się też zgodzić z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, która sprowadza się do tezy, że zmiana wniosku niweczy w całości dotychczasowe postępowanie, powodując konieczność ponowienia wszystkich czynności od momentu jego wszczęcia, co stanowi de facto nowe postępowanie. Jest to konstrukcja, która nie znajduje oparcia w przepisach k.p.a., zwłaszcza w okolicznościach sprawy, które polegają na tym, że zmiana wniosku ograniczyła się do tego, że zamiast określenia we wniosku budowy budynku przeznaczonego na potrzeby kultury i usług, wpisano na potrzeby kultury wraz z funkcjami towarzyszącymi. Nadto wprawdzie dokonano zmiany granic obszaru objętego wnioskiem ale w ramach tych samych działek. Stąd chybiony był wniosek Sądu o konieczności ponownego ustalania stron postępowania.

Oczywiście odrębną kwestią jest, że istnieją natomiast podstawy, aby przyjąć, że zmiana wniosku przez wnioskodawcę może stanowić przyczynę opóźnienia w załatwieniu sprawy niezależną od organu administracji lub spowodowaną z winy strony. Jeżeli bowiem zmiana wniosku, powoduje konieczność powtórzenia dokonanych już czynności lub podjęcia dodatkowych czynności, to nie można winy za opóźnienie wynikające z tych czynności przypisywać organowi administracji. Zaznaczyć jednakże należy, że nie jest uprawniona taka wykładnia art. 51 ust. 2c u.p.z.p., która polegałaby na przyjęciu, że sam fakt, iż doszło do zmiany wniosku powoduje, że nie wlicza się określonych okresów do terminu załatwienia sprawy. Konieczne jest przede wszystkim ustalenie, czy zmiana wniosku spowodowała konieczność podjęcia dodatkowych czynności, których organ nie musiałby podejmować, gdyby nie zmiana wniosku. Konieczne jest przy tym także dokonanie oceny tych dodatkowych czynności pod kątem ich celowości (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 184/17, LEX nr 2458503).

W niniejszej sprawie Minister Inwestycji i Rozwoju zasadnie wskazał, że modyfikacja wniosku przez inwestora nie może obciążać Burmistrza [...], który podjął czynności niezbędne do prawidłowego rozpoznania zmodyfikowanego wniosku i ponownie zawiadomił strony postępowania, sporządził nowy projekt decyzji oraz skierował projekt decyzji do właściwych organów współdziałających. Wobec czego okresy przeznaczone na powtórzenie w/w czynności, łącznie z okresem przeznaczonym na doręczenie korespondencji i okresem wyznaczonym stronom na zapoznanie się z aktami sprawy, a także przygotowania pism do organów uzgadniających powinny zostać odliczone od ustawowego okresu, który miał burmistrz na wydanie decyzji lokalizacyjnej, a nie jak wskazał Sąd I instancji cały okres dotychczasowego postępowania od momentu jego wszczęcia, do momentu modyfikacji wniosku przez inwestora. Zmiana wniosku przez wnioskodawcę może stanowić przyczynę opóźnienia w załatwieniu sprawy niezależną od organu administracji lub spowodowaną z winy strony. Jeżeli zmiana wniosku powoduje konieczność powtórzenia dokonanych już czynności lub podjęcia dodatkowych czynności, to nie można winy za opóźnienie wynikające z tych czynności przypisywać organowi administracji. Zaznaczyć jednakże należy, że nie jest uprawniona taka wykładnia art. 51 ust. 2c u.p.z.p., która polegałaby na przyjęciu, że sam fakt, iż doszło do zmiany wniosku powoduje, że nie wlicza się określonych okresów do terminu załatwienia sprawy. Konieczne jest przede wszystkim ustalenie, czy zmiana wniosku spowodowała konieczność podjęcia dodatkowych czynności, których organ nie musiałby podejmować, gdyby nie zmiana wniosku i czas niezbędny na dokonanie tych czynności powinien zostać odliczony od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1843/16, LEX nr 2277843). W tym stanie rzeczy jako zasadny należało uznać zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 2 c u.p.z.p.

Zgodzić się należy również z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że stanowisko Sądu I instancji o konieczności odliczenia od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dodatkowych 2-3 dni na ewentualne doręczenie korespondencji w sprawie uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej, nie zostało oparte na żadnej podstawie prawnej. Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że po upływie 2 tygodni organ powinien oczekiwać jeszcze kolejne 2 lub 3 dni na pisemną odpowiedź organu uzgadniającego, a w konsekwencji do przyjęcia stanowiska, że okres ten podlega również odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Za powyższym stanowiskiem przemawia również brzmienie art. 51 ust. 2c u.p.z.p., który wskazuje wyraźnie, jakich terminów nie wlicza się do sześćdziesięciopięciodniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z powołanego przepisu wynika, że takimi terminami są wyłącznie terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania oraz okresy opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, zaś posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "nie wlicza się" wskazuje, że powyższe wyliczenie ma charakter katalogu zamkniętego. W konsekwencji uznać należy, że brak jest przesłanek przemawiających za uznaniem, iż terminem podlegającym odliczeniu jest również okres oczekiwania na ustalenie czy organ uzgadniający nadesłał postanowienie lub nie zajął stanowiska (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2976/17, LEX nr 2750460). Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż co do zasady do terminu załatwienia sprawy nie jest wliczany czas potrzebny na uzgodnienie projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednakże z chwilą otrzymania już postanowienia organu uzgadniającego przez organ załatwiający sprawę, jak również po upływie 14 dni w przypadku milczącego uzgodnienia, to jak szybko zostanie załatwiona sprawa o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponownie zależy tylko i wyłącznie od organu właściwego w tej sprawie. Zatem skoro dokonane w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego uzgodnienia (milczące), o których była mowa wyżej, były dla inwestora pozytywne i zażalenia od nich nie zostały wywiedzione, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Minister zasadnie nie odliczył okresów na uzyskanie informacji czy doszło do milczącego uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, od terminu załatwienia sprawy. Tym samym zasadny jest również zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 51 ust. 2c u.p.z.p.

W konsekwencji błędne jest również stanowisko Sądu I instancji, że Minister Inwestycji i Rozwoju nie ustalił stanu faktycznego sprawy w zakresie wystarczającym do jej rozstrzygnięcia, co czyni zasadnym także zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.

Z kolei chybiony jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewzięcie przez Sąd I instancji pod uwagę faktu, że Minister odliczył od czasu trwania postępowania lokalizacyjnego wszystkie czynności powtórzone przez Burmistrza [...] jako okres opóźnienia z przyczyn niezależnych. W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny zaskarżonej decyzji - również z punktu widzenia poprawności uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji - oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się skarżący (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 3921/21, LEX nr 3322339).Także na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej w przypadku, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, a z taką sytuacja w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto - w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny - organ administracji prawidłowo zebrał, rozpatrzyły oraz oceniły zgromadzony materiał dowodowy.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.). Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.