Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2290/18, oddalił skargę B. M. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] czerwca 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. o odmowie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2018 r., powołując się na art. 100 ust. 1 pkt 1 oraz art. 142 ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2206 ze zm.), odmówił udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przyjmując, że prowadzona przez skarżącego działalność gospodarcza ([...] Sp. z o.o. w W.) nie spełnia przesłanek określonych w art. 142 ust. 1 pkt 3 lit. a powołanej ustawy. W szczególności ustalono, że zarządzane przez skarżącego przedsiębiorstwo ([...] Sp. z o.o. w W.) nie osiągnęło dochodu, o którym mowa w art. 142 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o cudzoziemcach oraz że nie zatrudnia żadnych pracowników, zaś planowane zatrudnienie 20 pracowników jest nierealne z uwagi na zły wynik finansowy przedsiębiorstwa. Organ administracji m.in. przyjął, że zgromadzone na rachunku bankowym [...] Sp. z o.o. w W. środki są niewystarczające do uznania, iż zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 142 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o cudzoziemcach, gdyż głównie pochodzą one od skarżącego.
Skarżący od tej decyzji wniósł odwołanie, w którym kwestionował poczynione przez organ pierwszej instancji ustalenia faktyczne. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania m.in. twierdził, że organ pierwszej instancji uchybił art. 79a § 1 k.p.a., gdyż tego przepisu nie zastosował. Ponadto m.in. zarzucił, że niezgodne z prawem było pominięcie pochodzących od niego środków finansowych zgromadzonych na rachunku bankowym [...] Sp. z o.o. w W. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, rozpoznając to odwołanie, decyzją z [...] czerwca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 79a § 1 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentów dotyczących działalności gospodarczej, a więc takich, które wskazują na spełnienie przez podmiot, który prowadzi tę działalność gospodarczą wymogów zawartych w art. 142 ust. 1 lit. a i b ustawy o cudzoziemcach i na ich podstawie dokonał oceny. Oznacza to, zdaniem organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji nie miał obowiązku wzywania skarżącego do udokumentowania środków zgromadzonych na jego prywatnym rachunku bankowym, gdyż nie miałoby to wpływu na wynik sprawy. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dodał, że mając na uwadze słuszny interes skarżącego uwzględnił tę okoliczność oraz dokumentację nadesłaną na skutek wezwania z 16 kwietnia 2018 r.
W skardze skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 79a k.p.a.
Sąd pierwszej instancji uznał, że nie doszło na naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 79a k.p.a. stwierdził, że zarówno w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, jak i organem odwoławczym, skarżący był wzywany do wykazania spełnienia przesłanek określonych w art. 142 ust. 1 pkt. 3 lit. a i b ustawy o cudzoziemcach. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach to podmiot ubiegający się o przyznanie zezwolenia powinien do wniosku dołączyć wszystkie dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.
Ponadto, zdaniem Sądu pierwszej instancji, w wezwaniu z 16 kwietnia 2018 r. dokładnie wskazano, jakie dokumenty powinny zostać złożone przez skarżącego, w tym dotyczące przesłanek określonych w art. 142 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach. Wykonując to wezwanie, złożono dokumenty mające potwierdzać spełnienie przesłanek określonych w art. 142 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy o cudzoziemcach, jednakże organ administracji uznał, iż nie potwierdzają one przesłanek wymienionych w art. 142 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach. W ocenie Sądu pierwszej instancji wobec tego brak podstaw do przyjęcia, że organ administracji nie wskazał przesłanek zależnych od strony, które na dzień wysyłania informacji nie zostały spełnione lub wykazane.
Sąd ponadto zaznaczył, że z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynikało, jakie przesłanki wymienione w art. 142 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach nie zostały spełnione oraz że treść wezwania skierowanego do skarżącego przez organ odwoławczy także potwierdzała ocenę organu pierwszej instancji, o braku spełnienia przesłanek wymienionych w art. 142 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący zarzucił naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 79a k.p.a. przez oddalenie skargi w wyniku błędnego uznania, że wezwanie do złożenia określonych dokumentów jest wskazaniem przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane w postępowaniu i stanowi realizację obowiązku określonego w art. 79a k.p.a.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest zasadna, gdyż trafnie podnosi się w niej, że organy administracji nie wykonały obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Postępowanie w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest, stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, postępowaniem wszczynanym na wniosek cudzoziemca. Art. 79a k.p.a. obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. i ma zastosowanie do postępowań wszczętych po tej dacie (art. 16 i art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. poz. 935). Postępowanie, którego dotyczy rozpoznawana sprawa, zostało wszczęte 9 listopada 2017 r.
Z zacytowanego już art. 79a § 1 zdanie pierwsze k.p.a. wynika, że organ administracji w postępowaniu wszczynanym na żądanie strony jest zobowiązany przed wydaniem ewentualnej decyzji o odmowie uwzględnienia żądania do wskazania przesłanek zależnych od strony, które dotychczas nie zostały spełnione lub wykazane. W świetle tego przepisu nie jest więc wystarczające ogólne wskazanie ustawowych przesłanek uwzględnienia żądania, lecz konieczne jest wskazanie konkretnych, wynikających z okoliczności sprawy, przesłanek, które powinny być spełnione lub wykazane, aby żądanie mogło zostać uwzględnione. Połączenie obowiązku uregulowanego w art. 79a § 1 zdanie pierwsze k.p.a. z informacją o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań świadczy o tym, że z woli ustawodawcy chodziło niejako o wstępną ocenę zebranego materiału dowodowego pod kątem możliwości uwzględnienia żądania.
Organ administracji wykonując ten obowiązek powinien więc odnieść się konkretnie do zgromadzonego materiału dowodowego wskazując na przesłanki, które dotychczas nie zostały spełnione lub wykazane. Ponadto z powołanego przepisu wynika, że organ administracji powinien wyraźnie stwierdzić, że niespełnienie lub niewykazanie tych przesłanek może spowodować, że zostanie wydana decyzja, która jest niezgodna z żądaniem strony. Zaznaczyć przy tym należy, że z treści art. 79a k.p.a. ani żadnego innego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego nie wynika, aby organ administracji był z obowiązku wynikającego z powołanego przepisu zwolniony, jeżeli strona postępowania administracyjnego jest reprezentowana przez pełnomocnika, w szczególności pełnomocnika, który zawodowo trudni się reprezentowaniem przed organami administracji.
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w postępowaniu przed organami administracji obu instancji w żadnym z pism doręczanych przez organy administracji skarżącemu lub jego pełnomocnikowi nie wskazano konkretnych przesłanek zależnych od strony, które mimo przedkładania przez skarżącego określonych dowodów i składania określonych oświadczeń nie zostały spełnione lub wykazane oraz że może to spowodować wydanie decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącego, czyli decyzji o odmowie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W szczególności wbrew stanowisku organu odwoławczego oraz Sądu pierwszej instancji nie można uznać, aby pismo organu odwoławczego z 16 kwietnia 2018 r. stanowiło spełnienie obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 zdanie pierwsze k.p.a. Treść tego pisma wskazuje, że stanowi ono rutynowe wezwanie do wykazania ustawowych przesłanek, bez konkretnego wskazania, co jeszcze, mimo przedkładanych dowodów i składanych oświadczeń, wymaga spełnienia lub wykazania.
Istotne jest, że nie wynikało z niego, iż zasadniczym zagadnieniem, które występowało w sprawie, i które – jak się później z negatywnej dla skarżącego decyzji okazało – przesądziło o zasadności żądania, było wykazanie posiadania przez przedsiębiorstwo zarządzane przez skarżącego środków pozwalających na spełnienie w przyszłości warunków określonych w art. 142 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o cudzoziemcach. W tej sytuacji nie sposób odeprzeć argumentu zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że gdyby skarżącemu wyraźnie wskazano, iż od tej przesłanki zależy uwzględnienie jego żądania, to wykazałby jej spełnienie.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna oraz że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. W związku z tym na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) w zw. z art. 79a § 1 k.p.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.
W związku z tym, że w wyniku uwzględnienia przez NSA skargi do Sądu pierwszej instancji sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy wskazać należy, że organ ten powinien spełnić obowiązek wynikający z art. 79a § 1 zdaniem pierwsze k.p.a. w sposób, który wynika z niniejszego uzasadnienia.
Wobec uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę, oraz wobec uwzględnienia skargi, NSA na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania sądowego obciążając nimi organ administracji.