Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 872/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, odrzucił skargę B. P. na uchwałę Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] lipca 2004 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, co następuje
W dniu [...] lipca 2004 r. Rada Gminy K. podjęła uchwałę, Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy K. Zgodnie z ustaleniami tego planu, położona w miejscowości B. działka nr [...], której skarżąca jest współwłaścicielem, została w całości zaklasyfikowana jako tereny rolne R1, z podstawowym przeznaczeniem pod grunty rolne, trwałe użytki zielone, sady i ogrody. W dniu 16 marca 2005 r. B. P. zwróciła się do Wójta Gminy K. z wnioskiem o usunięcie naruszenia prawa, które to naruszenie w ocenie skarżącej polega na zmianie przeznaczenia działki nr [...] z terenu budowlanego na działkę o przeznaczeniu na teren rolny bez wiedzy i zgody współwłaścicielki tej działki. W dniu 29 marca 2005 r. skarżąca skierowała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa do Przewodniczącej Rady Gminy K. Rada Gminy uchwałą, Nr [...]z dnia 28 kwietnia 2005 r., nie uwzględniła wezwania skarżącej do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego dokonanego uchwałą z dnia [...] lipca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała z dnia [...] kwietnia 2005 r. została skarżącej doręczona w dniu 16 maja 2005 r.
Następnie B. P. w dniu 14 czerwca 2005 r. złożyła w Urzędzie Gminy K. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] lipca 2004 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, iż skarga B. P. została złożona w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Powołując się na orzeczenie NSA z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt I OSK 785/05 Sąd I instancji wskazał, że trzydziestodniowy termin do złożenia skargi, określony w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ma zastosowanie do skarg na uchwały organów samorządowych podjętych w sprawie z zakresu administracji publicznej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Pogląd, że termin ten ma zastosowanie w wyżej określonych sprawach, wynika w ocenie Sądu a contrario z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza zastosowanie jedynie w tych sprawach art. 52 § 3 i 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Oprócz wzmiankowanego art. 53 § 1 powołanej ustawy, zastosowanie ma także jej przepis art. 53 § 2, który stwierdza, że termin do wniesienia skargi w przypadku nie udzielenia odpowiedzi przez organ na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wynosi sześćdziesiąt dni od dnia doręczenia wezwania.
Sąd I instancji podkreślił także, iż skarga wniesiona po upływie sześćdziesięciu dni od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest skargą spóźnioną i to niezależnie od tego, czy skarżący otrzymał uchwałę właściwego organu gminy w przedmiocie usunięcia naruszenia prawa, czy też nie otrzymał takiej uchwały.
W niniejszej sprawie B. P. w dniu 16 marca 2005 r. wezwała Wójta Gminy K. do usunięcia naruszenia prawa, jednakże w dniu 29 marca 2005 r. wezwanie takie zostało skierowane do Rady Gminy K. i Przewodniczącego tej Rady. W tej sytuacji Sąd I instancji przyjął, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone w dniu 29 marca 2005 r. Następnie uchwałą z dnia 28 kwietnia 2005 r. Rada Gminy odmówiła uwzględnienia wezwania B. P. do usunięcia jej interesu prawnego. Uchwała została doręczona skarżącej w dniu 16 maja 2005 r., natomiast skarga do sądu administracyjnego została złożona dopiero w dniu 14 czerwca 2005 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stanął na stanowisku, że w rozpoznawanej sprawie sześćdziesięciodniowy termin do złożenia skargi na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] lipca 2004 r. powinien być liczony od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (29 marca 2005 r.), a zatem termin ten upłynął w dniu 30 maja 2005 r. (pierwszy dzień roboczy po dniu 28 maja 2005 r.). W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że skarga została złożona z uchybieniem ustawowego terminu do jej wniesienia.
Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną złożył Rzecznik Praw Obywatelskich, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 35 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 101 ust. 3 i art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Naruszenie tych przepisów w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich polega na przyjęciu przez Sąd, że skarga wniesiona po upływie sześćdziesięciu dni od daty wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest skargą spóźnioną i to niezależnie od tego, czy skarżący otrzymał uchwałę właściwego organu gminy w przedmiocie usunięcia naruszenia prawa, czy też nie otrzymał takiej uchwały.
Sąd błędnie przyjął, zdaniem Rzecznika, że terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, do których odsyła art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w sprawach dotyczących wezwania do usunięcia naruszenia prawa, powinny odpowiadać miesięcznemu terminowi przewidzianemu dla organów II instancji w art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rzecznik Praw Obywatelskich powołał poglądy prezentowane w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przed wejściem w życie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z zajmowanym w tych orzeczeniach stanowiskiem termin do zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia albo – w przypadku nieudzielenia odpowiedzi na to wezwanie – od dnia, w którym upłynął dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W ocenie Rzecznika, odejście od tego poglądu przez Sąd, na podstawie wnioskowania a contrario z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, jest nieuprawnione i niezasadne. Art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym samodzielnie bowiem określa terminy postępowania w przypadku wniesienia wezwania, o którym mowa, a skoro tak, to nie ma podstaw do zastosowania art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji wejście w życie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dokonało zmiany stanu prawnego w powyższych sprawach.
Rzecznik podniósł także, iż wykładnia dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie może naruszać zasadę określoną w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP gwarantującą obywatelom prawo do rozpoznania sprawy przez niezawisły sąd.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, choć nie można podzielić jej zarzutu, że do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie mają zastosowania przepisy art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Kwestia ta budziła dotąd uzasadnione wątpliwości, w ślad za tym rozbieżności w orzecznictwa sądowym. O ile przed wejściem w życie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. przed 1 stycznia 2003 r. jednolicie przyjmowano, że termin do zaskarżenia uchwały (zarządzenia) organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a w przypadku nieudzielania odpowiedzi na to wezwanie od dnia, w którym upłynął dwumiesięczny termin przewidziany w art. 35 § 3 K.p.a. (zob. m.in. post.
SN z 21 stycznia 1998 r. sygn. akt II RN 100/97, OSNP 1998/21/618; uchwałę SN z 8 marca 1995 r. III AZP 9/95, OSNiAPiUS 1995/20/243 oraz uchwałę NSA z 4 maja 1998 r., FPS 2/9, ONSA 1998/3/78) to po reformie sądownictwa administracyjnego pojawiał się coraz częściej prezentowany w orzecznictwie pogląd prawny, iż termin do wniesienia skargi, o której mowa, określa art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu gminy na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi w terminie sześćdziesięciu dni od wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa - zob. np. postanowienie NSA z 1 lipca 2005 r., OSK 1634/04, Lex nr 186585 oraz z 17 października 2006, I OSK 1409/06, niepubl.).
Rozbieżności w orzecznictwie w tej ważnej dla praktyki sprawie spowodowały, że Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił z wnioskiem o podjęcie uchwały, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, Skład Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego opowiedział się za poglądem, iż przepis art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest prawidłowo złożona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu do załatwienia wezwanie (art. 35 § 3 K.p.a. w zw. z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania.
Zgodnie z poglądem prawnym zaprezentowanym w powołanej wyżej uchwale, który Naczelny Sąd Administracyjny, orzekający w niniejszej sprawie podziela, przepis art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi; pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 30 dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie) oraz drugi termin, który dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 60 dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia). Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia rozpoczyna już bieg drugi z tych terminów, jeżeli jednak przez jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwania.
Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie (60 dni od dnia wniesienia wezwania) powinna być wniesiona skarga. Tak rozumiane terminy zaskarżenia, o których mowa w art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mają zastosowanie – podkreślił skład rozszerzony NSA – także do wnoszenia skargi na uchwałę rady gminnym. Skargę wnosi się bowiem na uchwałę tego organu, a nie na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia lub bezczynność rady gminy w zakresie udzielenia odpowiedzi na wezwanie. Wezwanie ma na celu jedynie umożliwienie radzie gminy załatwienie sprawy bez konieczności wnoszenia skargi do sądu.
Jeżeli zatem w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął, że ostatnim dniem terminu do wniesienia skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest upływ ostatniego sześćdziesiątego dnia od wniesienia wezwania do usunięcia zarzuconego naruszenia prawa, niezależnie od tego czy skarżący otrzymał uchwałę właściwego organu gminy w przedmiocie usunięcia naruszenia prawa czy też takiej uchwały nie otrzymał, to naruszył przepis art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 ust. 3 i art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, zasadnym czyniąc – choć z innej przyczyny – zarzut skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich. Błędna wykładnia ww. przepisów prawa spowodowała, że skarga B. P. została przez Sąd odrzucona, mimo że została wniesiona w terminie. Skarżąca wezwała Radę Gminy K. w dniu 29 marca 2005 r. W dniu 16 maja 2005 r. skarżącej doręczono uchwałę z dnia [...] kwietnia 2005 r. o nieuwzględnieniu jej wezwania do usunięcia zarzuconego naruszenia prawa, czyniąc to przed upływem sześćdziesiątego dnia do wniesienia skargi na uchwałę ww. Rady w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jeżeli tak, to w myśl wcześniejszego wywodu od dnia doręczenia skarżącej ww. uchwały rozpoczął bieg 30 dniowy termin do wniesienia skargi do Sądu administracyjnego na uchwałę Rady Gminy K., a skarżąca wniosła skargę dzień przed jego upływem, tj. przed 15 czerwca 2005 r.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 wielokrotnie wyżej przywoływanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.