Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1729/19 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w W. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego, na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr ew. [...] i nr [...] z obrębu [...].
Sąd I instancji stwierdził, że organy zasadnie uznały, iż planowana inwestycja kontynuuje funkcje, parametry, cechy oraz wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślono, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, zabezpieczone jest również uzbrojenie terenu w infrastrukturę techniczną wystarczającą dla planowanego zamierzenia budowlanego, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W świetle powyższego Sąd uznał, iż wobec spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej upzp) organ był uprawniony do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
Natomiast warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie obejmuje przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, w tym przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422). Jak trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji, powołane rozporządzenie ma zastosowanie w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jako wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, dalej Pb).
W konsekwencji kwestie odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych, a także kwestie związane z nasłonecznieniem istniejących już budynków (tzw. linijka słońca) rozstrzygane są dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Nie ulega również wątpliwości, na co również prawidłowo w decyzji wskazał organ odwoławczy, że właściciele poszczególnych lokali znajdujących się w budynku położonym na nieruchomości sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji również mogą być uznani za strony postępowania.
- 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, mające wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej Kpa) poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, a zwłaszcza niewyjaśnienie przez organy wydające rozstrzygnięcia w sprawie jak i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, czy lokalizacja budynku inwestora w granicy działki skarżącej będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z sąsiednimi terenami oraz nie ograniczy sposobu użytkowania tych terenów, zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, albowiem zgodnie z treścią decyzji o warunkach zabudowy, realizacja przedmiotowej inwestycji dopuszcza przebieg linii nowej zabudowy w głębi terenu inwestycji (wycofanych poza obowiązującą linię zabudowy), w tym ich usytuowanie w granicy działki;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 Ppsa, poprzez błędną ocenę pisma z 30 maja 2018 r. właścicieli poszczególnych lokali w budynku skarżącej, mającego zdaniem Sądu Wojewódzkiego jedynie charakter dokumentu informacyjnego świadczącego o zagrożeniach związanych z budową budynku w granicy z budynkiem przy ul. [...] w W., a nie wolą właścicieli poszczególnych lokali przystąpienia do sprawy w charakterze stron postępowania, w sytuacji gdy wskazane tam nieprawidłowości związane z nowym zamierzeniem budowlanym w tak bliskim sąsiedztwie z budynkiem skarżącej, wskazują na wystąpienie indywidualnego interesu prawnego poszczególnych właścicieli lokali, którzy mogą występować obok Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej jako strony postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy zwłaszcza, że organ I instancji nie zwracał się do właścicieli lokali o sprecyzowanie treści ww. pisma (czy właściciele lokali chcą przystąpić do sprawy), wykazanie swojego indywidualnego interesu prawnego do bycia stroną niniejszego postępowania, a poszczególni właściciele lokali w budynku nie posiadali wiedzy o konieczności precyzyjnego i dokładanego scharakteryzowania swojego indywidualnego interesu prawnego, organ I instancji nie informował ich o takim obowiązku, a organ II instancji w ogóle nie wypowiedział się w tym zakresie;
- 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. a i d, art. 64 ust. 1 upzp w zw. z art. 28 Kpa i art. 140 w zw. z art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że właściciele lokali ww. budynku, których okna wychodzą na zachodnią ścianę istniejącego budynku i objętego zamierzeniem inwestycyjnym nie wykazali interesu prawnego do bycia stroną postępowania o wydanie warunków zabudowy, podczas gdy sytuowanie budynku objętego nowym zamierzeniem budowlanym na działce budowlanej w odległości mniejszej niż 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy, stwarza zwiększone zagrożenie pożarowe, wynikające ze zbyt małej odległości pomiędzy budynkami i zaciemnienie lokali, których okna wychodzą na zachodnią ścianę istniejącego budynku objętego zamierzeniem inwestycyjnym, co nie było przedmiotem zainteresowania organów i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a stanowi o istnieniu interesu prawnego części właścicieli lokali w budynku skarżącej do brania udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, niezależnie od reprezentacji właścicieli tych lokali, których okna nie wychodzą na zachodnią ścianę istniejącego budynku i objętego zamierzeniem inwestycyjnym przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej.
W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
- 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
- 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.
- 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji.
- 3.3. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że dokonując wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 5 upzp trzeba mieć na uwadze, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest jedynie etapem wstępnym procesu inwestycyjnego i opiera się wyłącznie na przesłankach wynikających z art. 61 upzp. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest dokonywana szczegółowa analiza warunków technicznych planowanej inwestycji. Warunki techniczne zyskują kluczowe znaczenie na etapie projektowania konkretnego obiektu budowlanego i mają na celu spełnienie wymagań określonych w art. 5 i art. 6 Pb, nie stanowiąc przesłanki warunkującej uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. W odniesieniu do powyższego, stwierdzić należy, że skarżąca błędnie przenosi kwestie związane z etapem pozwolenia na budowę na etap ustalania warunków zabudowy. Na etapie "planistycznym", gdy nie jest wiadoma konkretna lokalizacja inwestycji i konkretne rozwiązania wynikające z projektu budowlanego, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do zajmowania stanowiska w tym zakresie. Organy obu instancji nie były uprawnione, nie dysponując konkretnymi rozwiązaniami projektowym, aby oceniać czy lokalizacja budynku inwestora w granicy działki skarżącej będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z sąsiednimi terenami oraz nie ograniczy sposobu użytkowania tych terenów. W związku z powyższym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa.
- 3.4. Natomiast dwa pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą niezapewnienia udziału w postępowaniu poszczególnym właścicielom lokali, a więc osobom innym niż skarżąca, a zatem zostały podniesione nie we własnym imieniu. W tej kwestii, jak zasadnie wskazuje Sąd I instancji, podstawowe znaczenie ma to, że naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do uchylenia decyzji, jeżeli naruszenie praw procesowych mogło mieć wpływ na wynik sprawy i przy uwzględnieniu przez sąd stanowiska podmiotu, którego prawa jako strony zostały naruszone (por. m.in. wyroki NSA z: 21 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1628/08, 10 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 420/19, 12 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1268/18). Innymi słowy zarzut ten może zgłosić jedynie podmiot, który uważa, że nie brał udziału w postępowaniu. Uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym. Niezasadne są zatem zarzuty naruszenia tak art. 145 §1 pkt 1 lit c i art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 Ppsa, jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. a i d, art. 64 ust. 1 upzp w zw. z art. 28 Kpa i art. 140 w zw. z art. 144 Kodeksu cywilnego.
- 3.5. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem bezzasadne.
- 3.6. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 Ppsa., orzeczono jak sentencji.