Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2284/15, oddalił skargę B. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Zarząd Dzielnicy [...] miasta W., na wniosek miasta W., decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na przedłużeniu odcinka ul. D. od działki ew. nr [...] w obrębie [...] do ul. R. w W. (działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...]). Jedną ze stron tego postępowania była Spółka [...] Ltd. z siedzibą w N. - użytkownik wieczysty nieruchomości nr [...] w obrębie [...]. Z uwagi na fakt, że Spółka - pomimo wezwania - nie ustanowiła pełnomocnika do doręczeń, decyzja organu pierwszej instancji została pozostawiona w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia (art. 40 § 5 K.p.a.).
Pismem z dnia 24 marca 2015 r. Spółka złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2015 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia.
W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu Spółka podniosła, że pismem z dnia 29 grudnia 2014 r., doręczonym Spółce w dniu 17 lutego 2015 r., została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie i pouczona o obowiązku ustanowienia w Polsce pełnomocnika do doręczeń (art. 40 § 4 K.p.a.). Spółka była przekonana, że w niniejszym postępowaniu jest reprezentowana przez pełnomocnika, w związku z tym nie powiadomiła go o otrzymaniu tego pisma. W dniu 18 marca 2015 r. pełnomocnik Spółki ustalił, że w stosunku do Spółki została wydana decyzja z dnia [...] lutego 2015 r. i w związku z tym niezwłocznie zgłosił swój udział do postępowania, a następnie – w terminie kolejnych siedmiu dni – złożył odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia.
Następnie w dniu 15 kwietnia 2015 r. Spółka [...] Ltd. z siedzibą w N. sprzedała B. C. - skarżącemu w niniejszej sprawie - nieruchomość nr [...] objętą decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. odmówiło Spółce [...] Ltd. z siedzibą w N. przywrócenia terminu do złożenia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że Spółka nie uprawdopodobniła okoliczności wskazujących na brak jej winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania. Organ zauważył, że w rozpoznawanej sprawie strona, będąc w błędnym przekonaniu co do tego do jakich postępowań ustanowiła pełnomocnika, dopuściła się niedbalstwa, a nieuwagi lub zaniedbania nie można kwalifikować jako braku winy, będącego przesłanką przywrócenia uchybionego terminu. W związku z tym organ stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do przywrócenia terminu.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył B. C. jako następca prawny Spółki [...] Ltd. z siedzibą w N. z racji nabycia nieruchomości nr [...]. Skarżący podniósł, że organ nie stworzył spółce realnej możliwości ustanowienia pełnomocnika do doręczeń, ponieważ decyzja organu pierwszej instancji została wydana 8 dni po dniu doręczenia Spółce zawiadomienia o obowiązku ustanowienia pełnomocnika do doręczeń w Polsce. Zdaniem skarżącego był to zbyt krótki okres czasu na przetłumaczenie pisma, skontaktowanie się z potencjalnym pełnomocnikiem oraz podjęcie jakichkolwiek czynności procesowych. Okoliczności te świadczą więc o tym, że Spółce nie zagwarantowano czynnego udziału w postępowaniu, a działanie organu w ocenie skarżącego należy ocenić jako pozorne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę B. C., uznając ją za nieuzasadnioną.
Na wstępie Sąd stwierdził, że w świetle art. 30 § 4 K.p.a. B. C. posiadał legitymację procesową do zaskarżenia postanowienia Kolegium o odmowie jego poprzednikowi prawnemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, ponieważ stał się w toku postępowania odwoławczego następcą prawnym praw, które stanowią przedmiot sprawy głównej (nieruchomości nr [...] w obrębie [...] w W.).
Przechodząc natomiast do oceny podniesionych w skardze zarzutów, Sąd pierwszej instancji za prawidłowe uznał stanowisko organu, że Spółka nie uprawdopodobniła okoliczności wskazujących na brak jej winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Jak zauważył Sąd, Spółka jako przyczynę uchybienia terminu podała "brak świadomości" co do tego, do jakich postępowań ustanowiła pełnomocnika, co miało uzasadniać przywrócenie uchybionego terminu i stanowić o naruszeniu jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie. Sąd nie zgodził się jednak z tym stanowiskiem, podnosząc, że "brak świadomości" na który powołuje się Spółka, to nic innego jak brak należytej staranności w prowadzeniu swojej sprawy administracyjnej. Zdaniem Sądu, Spółka nie przywołała żadnych obiektywnie występujących okoliczności, które mogłyby pozbawić ją rozeznania co do zakresu udzielonych pełnomocnictw, a więc co do własnego działania.
Sąd zauważył także, że to na stronie ciąży obowiązek starannego prowadzenia własnych spraw, a co za tym idzie ponoszenia konsekwencji za jego niedopełnienie. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że Spółka nie wykazała braku zawinienia w dochowaniu terminu do wniesienia odwołania.
Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących przedwczesnego wydania decyzji i niestworzenia stronie realnych gwarancji procesowych Sąd uznał, że nie mogą one podlegać ocenie w niniejszym postępowaniu, dotyczącym zasadności odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu okoliczności te mogłyby podlegać ocenie jedynie w toku postępowania odwoławczego, w kontekście zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył B. C.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", poprzez brak stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego i odmowę uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy decyzja organu wydana została z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 40 § 4 i 5 K.p.a. (polegającym na uniemożliwieniu stronie postępowania – Spółce [...] Ltd. z siedzibą w N., wyznaczenia pełnomocnika do doręczeń i złożenia odwołania) oraz art. 10 K.p.a. (polegającym na niezapewnieniu stronie - Spółce [...] Ltd. z siedzibą w N., czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału);
- b) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 10 K.p.a. i art. 40 § 4 i 5 K.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów naruszenia art. 10 K.p.a. i art. 40 § 4 i 5 K.p.a. podniesionych przez skarżącego w skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., w sytuacji w której rozpoznanie tych zarzutów powinno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem postanowienia, jako że naruszenie tych przepisów polegało na niestworzeniu Spółce [...] Ltd. z siedzibą w N. realnej możliwości realizacji procesowych gwarancji strony w postępowaniu administracyjnym, tj. możliwości czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału oraz możliwości wyznaczenia pełnomocnika do doręczeń w Polsce i złożenia odwołania w terminie;
- c) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 58 K.p.a. poprzez niezastosowanie przy rozpoznawaniu sprawy art. 58 K.p.a. i uznanie, że Spółka [...] Ltd. z siedzibą w N. nie wykazała braku winy w dochowaniu terminu do wniesienia odwołania;
- d) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zastosowanie nieistniejącego przepisu art. 86 § 1 K.p.a. przy wykładni przesłanki braku winy w niedochowaniu przez [...] Ltd. z siedzibą w N. terminu do wniesienia odwołania;
- 2) przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 40 § 4 i 5 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że stronie postępowania – [...] Ltd. z siedzibą w N., umożliwiono wyznaczenie pełnomocnika do doręczeń w Polsce oraz złożenia odwołania w terminie;
- b) art. 58 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że Spółka [...] Ltd. z siedzibą w N. nie dochowała terminu do wniesienia odwołania wskutek braku dochowania należytej staranności.
Wskazując na powyższe zarzuty B. C. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.
Zasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 58 K.p.a. w zw. z art. 40 § 4 K.p.a. poprzez niezastosowanie przy rozpoznawaniu sprawy art. 58 K.p.a. i uznanie, że Spółka [...] Ltd. z siedzibą w N. nie wykazała braku winy w dochowaniu terminu do wniesienia odwołania.
Zgodnie z art. 58 § 1 K.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Według § 2 powyższego artykułu, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Stosownie natomiast do postanowień art. 59 § 2 K.p.a. "O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia." Z treści powyższych przepisów jasno wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: a) uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, b) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi, c) zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin, jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu.
O ile w niniejszym przypadku spełnione zostały dwie ostatnie ze wskazanych wyżej przesłanek warunkujących przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, okoliczność ta nie jest bowiem w sprawie kwestionowana, to sporną pozostała kwestia uprawdopodobnienia przez stronę wnoszącą wniosek o przywrócenie terminu braku jej winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, którą chciała zakwestionować.
Istotnie, rację ma skarżący podkreślając aspekt uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Uprawdopodobnienie znaczy tyle, że wnoszący o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej ma jedynie stworzyć w świadomości organu orzekającego mniejszy lub większy stopień przekonania o prawdopodobieństwie jakiegoś faktu. Strona powinna zatem uprawdopodobnić, że mimo zachowania należytej staranności nie mogła dokonać czynności w terminie z powodu istnienia przeszkody od niej niezależnej, trudnej w danych warunkach do przezwyciężenia. Przeszkoda ta musi przy tym istnieć przez cały czas biegu terminu przepisanego dla dokonania danej czynności procesowej.
Patrząc pod tym kątem na argumenty skarżącego stwierdzić należało, że są one zasadne.
Z akt sprawy wynika, że strona wnosząca wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest spółką prawa cypryjskiego z siedzibą w N., w Republice Cypryjskiej i tam też ma siedzibę organ zarządzający Spółki. Przy czym Spółka [...] Ltd. z siedzibą w N. w momencie wszczęcia postępowania była użytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej przy ul. R. [...] w W., stanowiącej działkę ew. nr [...] z obrębu [...] (sprzedaną następnie w dniu 15 kwietnia 2015 r., tj. już po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, skarżącemu – B. C.). Tak więc organ pismem z dnia 29 grudnia 2014 r., wysłanym na adres na Cyprze, zawiadomił Spółkę jako stronę postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie przedłużenia odcinka ul. D. od działki ew. nr [...] w obrębie [...] do ul. R. w zakresie: droga, odwodnienie, oświetlenie na działkach ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...] W. W piśmie tym organ pouczył Spółkę o treści art. 40 § 4 i § 5 K.p.a., wskazując, że strona zamieszkała za granicą lub mająca siedzibę za granicą, jeżeli nie ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w kraju, jest obowiązana wskazać w kraju pełnomocnika do doręczeń.
Natomiast w razie niewskazania pełnomocnika do doręczeń przeznaczone dla tej strony pisma pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia (art. 40 § 5 K.p.a.). W piśmie tym organ nie określił żadnego terminu dla wykonania przez Spółkę powyższych czynności. Powyższe pismo zostało doręczone Spółce w jej siedzibie w Nikozji w Republice Cypryjskiej w dniu 17 lutego 2015 r. (potwierdzenie odbioru – k. 20 (5) akt administracyjnych). Następnie w dniu [...] lutego 2015 r. Zarząd Dzielnicy [...] Miasta W. wydał decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie przedłużenia odcinka ul. D. od działki ew. nr [...] w obrębie [...] do ul. R. w zakresie: droga, odwodnienie, oświetlenie na działkach ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...] W. Decyzję tę uznano za doręczoną Spółce na podstawie art. 40 § 5 K.p.a. Z powyższego wynika, że kwestionowana w odwołaniu, którego dotyczy wniosek o przywrócenie terminu, decyzja została wydana ósmego dnia po zawiadomieniu Spółki o wszczęciu postępowania i konieczności ustanowienia pełnomocnika do doręczeń w kraju.
Oznacza to, że Spółka posiadająca siedzibę w innym państwie miała faktycznie 8 dni na przetłumaczenie otrzymanego pisma, znalezienie potencjalnego pełnomocnika, a następnie powiadomienie o tym fakcie organu. Termin ten był zatem niezwykle krótki i w zasadzie uniemożliwiał Spółce podjęcie jakichkolwiek skutecznych czynności. Wprawdzie przepis art. 40 § 4 K.p.a. nie określa w jakim terminie strona powinna wskazać pełnomocnika do doręczeń, niemniej jednak organ mając na uwadze, że strona posiada siedzibę za granicą powinien udzielić jej odpowiednio długiego terminu, umożliwiającego wyznaczenie pełnomocnika, jego zapoznanie się ze sprawą oraz powiadomienie organu o jego ustanowieniu. Uznać zatem należy, że Spółka mając de facto 8 dni na wykonanie wskazanych powyżej czynności nie była w stanie wnieść w terminie odwołania, w sytuacji, gdy decyzję z dnia [...] lutego 2015 r. organ uznał za doręczoną, zgodnie z art. 40 § 5 K.p.a., już w dniu jej wydania. Wskazane powyżej okoliczności uprawdopodobniają więc brak winy Spółki w przekroczeniu terminu do wniesienia odwołania.
Zauważyć w tym miejscu należy, że wprawdzie celem omawianych przepisów art. 40 § 4 i 5 K.p.a. jest poprawa i przyśpieszenie przepływu dokumentów między państwami w toczącym się postępowaniu administracyjnym, tym niemniej cele te nie mogą być osiągnięte kosztem osłabienia w jakikolwiek sposób prawa do obrony, które przysługuje stronom mającym siedzibę za granicą, a które jest pochodną prawa do rzetelnego procesu sądowego usankcjonowanego w art. 45 Konstytucji RP, a także w art. 47 akapit drugi Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zob. wyrok ETS z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie C-325/11 Alder v. Orlowska wydany na tle analogicznie brzmiącego z art. 40 § 4 K.p.a. artykułu 11355 Kodeksu postępowania cywilnego).
Tym samym wyznaczenie odpowiednio długiego terminu dla strony zamieszkałej lub mającej siedzibę za granicą na wykonanie czynności określonych w art. 40 § 4 K.p.a. ma na celu pogodzenie skuteczności i sprawności przekazania dokumentów z wymogiem zapewnienia odpowiedniej ochrony prawa do obrony adresatów i to w szczególności poprzez gwarancję faktycznego i skutecznego otrzymania owych dokumentów, jak też dokonania ich tłumaczenia oraz zapoznania się z nimi w odpowiednim czasie pozwalającym na przygotowanie swojej obrony.
Tymczasem jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz z uzasadnienia zaskarżonego wyroku powyższe okoliczności uzasadniające brak winy strony w uchybieniu terminu nie były przedmiotem analizy zarówno organu jak i Sądu pierwszej instancji. Zarówno organ jak i Sąd pierwszej instancji przedmiotem oceny objęli jedynie kwestię "braku świadomości" Spółki co do tego, do jakich postępowań ustanowiła ona pełnomocnika.
A zatem w niniejszej sprawie organ nie przeprowadził wnikliwego zbadania wskazanych przez Spółkę okoliczności mających świadczyć o braku jej winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] miasta W. z dnia [...] lutego 2015 r., przez co doszło do naruszenia art. 58 § 1 K.p.a.
Za niezasadne uznać należy natomiast pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 10 K.p.a. z uwagi na niezapewnienie Spółce [...] Ltd. z siedzibą w N., czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji zarzuty te nie mogą być oceniane w niniejszym postępowaniu dotyczącym zasadności odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Kwestia braku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału będzie podlegała bowiem ocenie dopiero w toku postępowania odwoławczego.
Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zastosowanie nieistniejącego przepisu art. 86 § 1 K.p.a. przy wykładni przesłanki braku winy nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowi pierwszej instancji można byłoby skutecznie zarzucić naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a tylko wówczas, gdyby naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie taki przypadek jednak nie zachodzi. Z kontekstu całego uzasadnienia zaskarżonego wyroku można bowiem wnioskować, że powołanie się w nim przy dokonywaniu wykładni przesłanki braku winy na art. 86 § 1 K.p.a. zamiast na art. 58 § 1 K.p.a. wynikało jedynie z omyłki pisarskiej sądu.
Niezależnie jednak od powyższego skoro podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu postępowania - art. 58 § 1 K.p.a. (mylnie wskazanego przez skarżącego jako przepis prawa materialnego) w zw. z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. okazał się być oparty na usprawiedliwionych podstawach, to tym samym należało na podstawie art. 188 P.p.s.a uchylić zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji oraz rozpoznać skargę i uchylić postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2015 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a.