Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 989/06

Uzasadnienie

II OSK 989 / 06

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi "A" S.A. w K. uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] września 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] lipca 2004 r.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzją z dnia [...].07.2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p., na podstawie art. 51 ust. 5 oraz art. 71 a ust. 4 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane, nakazał inwestorowi W. SA w K. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania ośmiu obiektów budowlanych położonych na działce nr 239/13 w W. gmina D. W dniu [...].09.2004 r. Wojewoda Wielkopolski, po rozpatrzeniu odwołania inwestora, wydał zaskarżoną decyzję, w której uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej podstawy prawnej i określenia podmiotu zobowiązanego jednocześnie orzekając, iż w miejsce przepisu art. 71a ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane powołać należy art. 71 tejże ustawy w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, a w miejsce Spółki W. S. A. jako podmiot zobowiązany do wykonania przedmiotowego obowiązku wskazał "A." SA w K., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A. SA w K. (poprzednio działający pod firmą W. SA), domagając się jej uchylenia.

Stowarzyszenie Ekologiczne Z. dopuszczone do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika oraz Wojewoda Wielkopolski wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zasadność wniesionej skargi, bowiem decyzja organu I, jak i II instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa.

Zdaniem Sądu zgromadzony materiał dowodowy nie jest wystarczający i nie umożliwia poczynienia prawidłowych ustaleń co do uprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowych obiektów budowlanych. Organy administracji ustalając, iż przed wprowadzeniem przez inwestora hodowli trzody chlewnej obiekty te wykorzystywane były jako obory, stodoła i magazyn pasz, organy nadzoru budowlanego nie wskazały w ogóle, na jakich dowodach się oparły. Domyślać się tylko można, że były to oświadczenia świadków M. K. i W. S. Z oświadczeń tych wynika faktyczny sposób wykorzystania przedmiotowych obiektów w latach 1977-1998. Tymczasem przeznaczenie obiektu budowlanego, jego funkcję, a tym samym dopuszczalny sposób jego użytkowania określa decyzja o pozwoleniu na budowę, bądź decyzje o pozwoleniu na użytkowanie lub o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania. W aktach przedmiotowej sprawy brak wyżej wymienionych decyzji, nie wynika z nich także, aby organy administracji poczyniły jakiekolwiek próby ich uzyskania.

Sąd pierwszej instancji stwierdził też, iż organy nadzoru budowlanego nie zbadały czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawą z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane - Dz. U. Nr 93 poz. 888). W niniejszej sprawie wymagało to ustalenia wielkości prowadzonej poprzednio hodowli bydła, stosowanej technologii i ich wpływu na określone w przepisie warunki.

Również wniosek organów obu instancji o sprzeczności prowadzonej przez skarżącego hodowli trzody chlewnej z obowiązującym w 2001 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy D. z dnia 18.12.1992 r. nie został oparty o prawidłową analizę zapisów planu. Analiza ta dokonana została pobieżnie i fragmentarycznie, oparto się wyłącznie na jednym z zapisów, pomijając inne. W szczególności pominięto zapisy części ogólnej planu dla całej gminy, nie rozważono zapisu rysunku planu, zgodnie z który przedmiotowa działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem RPZ o przeznaczeniu "teren hodowli zwierząt".

Podzielił natomiast Sąd pierwszej instancji stanowisko organów nadzoru budowlanego obu instancji, iż decyzja w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego polegającej na podjęciu działalności mogącej znacząco oddziaływać na środowisko mieści się w pojęciu "decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania" w rozumieniu art. 46 ust. 1 i ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji). W takim postępowaniu inwestor ma obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i uzyskania jego uzgodnienia przez Wojewodę (art. 48 ust. 4 ustawy).

W konsekwencji Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, tj. art. 71 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane oraz art. 7, art. 77 § 1 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy decyzje organów obu instancji należało uchylić, a organy ponownie rozpoznające sprawę winny dokonać ustaleń faktycznych, co do okoliczności przytoczonych wyżej, rozważyć wszystkie istotne okoliczności i stosownie do poczynionych ustaleń zastosować właściwe przepisy.

Z wymienionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, zaś orzeczenie o wykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art. 152 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie Ekologiczne Z., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie:

1. 1) naruszenia przepisu prawa materialnego art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane - w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawą z dnia 16.04.2004 r. poprzez błędną jego wykładnię, tj. nieprawidłową ocenę, że stan faktyczny sprawy nie wskazuje jednoznacznie, czy przepis ten ma zastosowanie do spornych budynków inwentarskich i prowadzonej w nich działalności pomimo, iż znajdujące się w aktach materiały jednoznacznie wskazują, że przedsięwzięcie budowlane firmy "A " S.A. poprzednio W. S.A., polegające na przebudowie 8 obiektów inwentarskich, pod kątem przygotowania dla hodowli ponad 12 tysięcy sztuk trzody chlewnej, zmieniało sposób użytkowania tych obiektów budowlanych, niosąc znaczącą zmianę warunków ochrony zdrowia, ochrony higieniczno-sanitamej i ochrony środowiska.
2. 2) naruszenia przepisu art. 81 ust. 1 p.1 i art. 81c ust. 1p.1 w związku art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawą z dnia 16.04.2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane), polegającą na niezasadnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż to na organach nadzoru budowlanego spoczywa obowiązek zdobycia wszelkiej dokumentacji dotyczącej kontrolowanych obiektów budowlanych, nawet w przypadku całkowitego nie respektowania przez inwestora żądań udostępnienia informacji i dokumentów oraz nie wykonywania nakładanych na niego obowiązków, podczas gdy przepisy te jednoznacznie stanowią jakie są obowiązki organu nadzoru budowlanego i jakie mają uprawnienia w stosunku do właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do błędnego uznania, że wydane decyzje - nr [...] i nr [...] są przedwczesne.

Nadto wnoszące kasację Stowarzyszenie przedstawiło na zasadzie art. 174 ust.2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzut obrazy przepisu postępowania tj.:

1. 1. art. 106 § 3 p.p.s.a. polegający na nie wykorzystaniu i nie zanalizowaniu uzupełniających dowodów z dokumentów przedstawionych przez strony, w tym przez Stowarzyszenie Ekologiczne Z. takich jak:
2. - pisma z dnia 17.08.2001r. poprzednika prawnego firmy "A" do Urzędu Gminy w D. świadczącego o świadomym zamiarze budowy inwestycji szczególnie uciążliwej dla środowiska i wiążącej się z istotną zmianą sposobu użytkowania obiektów,
3. - opinii mgr inż. D. Z., współautorki planu zagospodarowania przestrzennego pt. "Opinia dla Zarządu Gminy D"
4. - opinii o zakresie prac w obiektach PGR ze zmianą użytkowania pomieszczeń 1 i 8, które to dowody miały istotne znaczenie dla wyjaśnienia wątpliwości Sądu, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektów i czy obiekty te były przeznaczone do chowu bydła z uzupełniającym tylko zakresem trzody chlewnej,
5. - odstąpienie od przeprowadzenia z urzędu dowodu z planu zagospodarowania przestrzennego gminy D., zatwierdzonego uchwałą nr XXXI/85/92 Rady Gminy D. z dnia 18.12.1992 r., pomimo iż plan ten jest opublikowany w Dzienniku Urzędowym Wojewody Poznańskiego nr 2 poz. 16 z 01.02.1993 r., a więc powszechnie dostępny;
6. 2. art. 106 § 4 p.p.s.a. polegający na zaprzeczeniu zasadzie faktów powszechnie znanych, a mianowicie, że w latach 1977 na terenie Wielkopolski nie wydawano pozwoleń na budowę wielkoprzemysłowej hodowli trzody chlewnej o obsadzie przekraczającej 1644 DJP.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacji Stowarzyszenie wniosło o zmianę zaskarżonego wyroku i utrzymanie w mocy decyzji nadzoru budowlanego tj. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

Występujący w imieniu składającego kasację pełnomocnik w jej motywach wskazał, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, jakoby organa kontroli budowlanej nie zebrały dostatecznych dowodów pozwalających na rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z ich decyzjami.

W przedmiocie ustalenia pierwotnych decyzji budowlanych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się z zapytaniem do gminy D., czy jest w posiadaniu takich decyzji. W aktach znajduje się dokument zawierający negatywną odpowiedź gminy. Dalsze poszukiwania tych dokumentów, jak sugerował wójt u sołtysów, było bezprzedmiotowe, bowiem dysponowanie takimi dokumentami nie wchodziło w zakres uprawnień i obowiązków sołtysów wsi w latach 70 - 90.

Istnienie fermy bydła, nie zaś fermy trzody chlewnej w W. jednoznacznie potwierdza treść pisma z dnia 17.08.2001r. nr 01-08-17, które pełnomocnik firmy P. skierował do Urzędu Gminy w D. Zdaniem Stowarzyszenia chybionym jest również zarzut Sądu, iż organa nadzoru budowlanego nie dysponowały dostatecznym materiałem dowodowym, który pozwalał na poczynienie prawidłowych ustaleń w kwestii samowoli budowlanej, polegającej na całkowitej zmianie przeznaczenia budynków inwentarskich na terenie fermy w W, przez firmę pierwotnie W S.A., a następnie "A " S.A. bez uzyskania wymaganej prawem decyzji o zmianie sposobu użytkowania. Inwestor nie przedstawił żadnych decyzji zezwalających na przebudowę obiektów, zintensyfikowanie i zmianę produkcji. Nie spełniał ustawowo uzasadnionych żądań kontrolującego, nie wykonywał, mających umocowanie w prawie budowlanym, poleceń - przedłożenia dokumentacji inwentaryzacyjno-sprawdzającej - obiektów inwentarskich, uwzględniającej dokonane zmiany oraz przepisy i normy obowiązujące przy projektowaniu budynków inwentarskich. Nie przedstawił ostatecznie, opinii Wojewody w formie decyzji o stopniu oddziaływania na środowisko w.w. obiektów budowlanych.

W ocenie strony wnoszącej kasację Sąd I instancji z naruszeniem przepisów cytowanych w zarzucie 2, nałożył na organa nadzoru budowlanego obowiązek skompletowania wszelkiej dokumentacji związanej z danym obiektem, która dotyczyła etapu pierwotnej realizacji budowy, akceptując jednocześnie całkowitą bierność inwestora.

Autor kasacji stwierdził, iż prawidłowa ocena postępowania organu powiatowego nadzoru budowlanego winna prowadzić do wniosku, że prowadził on postępowanie kontrolne systematycznie i zgodnie z przepisami prawa budowlanego. W aktach znajduje się przedstawiony przez inwestora "Projekt technologiczny fermy odchowu 12 270 sztuk warchlaków w W. gminy D", tymczasem projekt ten nie został przez Sąd Wojewódzki zanalizowany jako dowód świadczący o rozmiarze dokonanej przebudowy.

W wyniku błędnej oceny materiału zebranego przez organa nadzoru budowlanego i w wyniku błędnej interpretacji przepisów prawa budowlanego dotyczących nadzoru budowlanego, Sąd Wojewódzki nieprawidłowo ustalił, że organa te nie zbadały w dostateczny sposób czy doszło do zmiany użytkowania obiektów i czy wymagana była decyzja o zmianie sposobu użytkowania. Tym sposobem Sąd naruszył art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 81 ust. 1 pkt 1, art. 81c ust. 1 i art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawą z 16.04.2004 r.

Powyższe uchybienia proceduralne Sądu Wojewódzkiego, zdaniem Stowarzyszenia doprowadziły do uchylenia trafnych i zgodnych z prawem decyzji nadzoru budowlanego.

Pełnomocnik "A " S.A. wniósł o odrzucenie kasacji względnie jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu uchybienia według strony skarżącej dyspozycji art. 106 § 3 i § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji przeprowadzenia dowodów uzupełniających ze wskazanych w kasacji dokumentów.

Należy zauważyć, że sąd administracyjny orzeka w zasadzie na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed właściwymi organami. Uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone tylko do dowodu z dokumentu, może być przeprowadzone przez sąd jedynie wówczas, gdy powstanie konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a ich wyjaśnienie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne tylko wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu i gdy dowód ten będzie miał na celu uzupełnienie ustalonego przez organy stanu faktycznego.

Nie jest natomiast dopuszczalne przeprowadzanie przez Sąd pierwszej instancji postępowania dowodowego zmierzającego do dokonania ustaleń w sprawie w ogóle i to w takim zakresie, jaki wskazano we wniesionej skardze kasacyjnej.

Koniecznym z uwagi na zarzuty i wywody skargi kasacyjnej jest podkreślenie, iż celem postępowania dowodowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, a tego oczekiwała strona wnosząca kasację, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej.

Stwierdzić należałoby, iż o zasadności zaskarżonego wyroku wskazuje chociażby zakres koniecznych do przeprowadzenia ustaleń przytoczonych we wniesionej kasacji.

Pominięto też we wniesionej kasacji, iż zasadniczą przyczyną dla jakiej Sąd pierwszej instancji uchylił kontrolowaną decyzję stanowił wskazany przez ten Sąd fakt, iż zgromadzony materiał dowodowy nie był wystarczający i nie umożliwiał poczynienia prawidłowych ustaleń co do uprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowych obiektów budowlanych. Kontrolowaną bowiem decyzją nakazano "przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania" tylko, że w tej decyzji nie określono jakiego. W efekcie wydania takiego orzeczenia powstałby problem realizacji tej decyzji, chociażby na etapie postępowania egzekucyjnego.

Tylko z przytoczonego wyżej względu podzielić trzeba stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku, iż decyzje organu I, jak i II instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Nie można też podzielić przytoczonych we wniesionej kasacji argumentów, iż bierne zachowanie się inwestora uniemożliwia działanie organom administracji, bowiem organy te dysponują tego rodzaju środkami, które dają im podstawę do wyegzekwowanie od opieszałych stron określonych czynności jak np. przedstawienia stosownych dokumentów. Problem tylko istnieje w tym, aby organy w czasie, o jakim mowa w kodeksie postępowania administracyjnego i z należytą konsekwencją takie czynności podjęły w stosunku do uczestników procesu budowlanego, a o konsekwencjach nie zastosowania się do tego wezwania pouczyły strony.

Za chybiony zważywszy na powyższe względy uznać trzeba zarzut naruszenia "art. 81 ust. 1 p.1 i art. 81c ust. 1p.1 w związku art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane" w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawą z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawą z dnia 16.04.2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane poprzez zdaniem autora kasacji błędną jego wykładnię.

O błędzie bowiem w wykładni, czy też niewłaściwego zastosowania prawa materialnego możemy mówić, gdy stan faktyczny w sprawie jest wyczerpująco i prawidłowo ustalony, a nadto strony go nie kwestionują. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała, a tym samym nie można podzielić wywodów kasacji co do uchybienia wskazanej normie prawnej.

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

O kosztach orzeczono na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a. Odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny kierował się przedmiotem sprawy, mając przy tym na względzie zaangażowanie każdej ze stron w należytym wyjaśnieniu sprawy.