Uzasadnienie
II OSK 99 / 13
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [...] S.A. Zakład [...] w B. na decyzję Kujawsko- Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Toruniu z dnia [...] maja 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie wykonania pasów przeciwpożarowych.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Rypinie na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.- zwanej dalej ustawą o Państwowej Straży Pożarnej), § 38 ust. 2 rozporządzania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719- zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r.) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.- zwanej dalej ustawą o transporcie kolejowym) nakazał [...] S.A. w W. Zakład [...] w B. wykonanie w terminie do 31 sierpnia 2012 r. pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej nr 33 Kutno – Brodnica na szlaku Sierpc – Brodnica powiat rypiński (kilometraż 100,900 – 107,450 prawa strona szlaku; 100,900 – 104,550 oraz 104,610 – 107,400 lewa strona szlaku).
W odwołaniu od powyższej decyzji [...] S.A. podniosły, że w świetle obowiązujących przepisów nie ma podstaw, aby nakładać na nie jako zarządcę linii kolejowej wskazane w skarżonej decyzji obowiązki.
Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Kujawsko- Pomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, art. 26 ust. 1, art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, art. 4 ust. 1a zdanie 2 i art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.- zwanej dalej ustawą o ochronie przeciwpożarowej) oraz § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielając stanowisko organu I instancji, organ odwoławczy podkreślił, że nałożenie przedmiotowego obowiązku wynika z faktu, iż zagrożenie pożarowe na terenie torowisk powstaje w wyniku działalności prowadzonej przez Spółkę, a nałożenie tegoż obowiązku wynika z art. 55 ustawy o transporcie kolejowym.
Skargę na powyższą decyzję złożyły [...] S.A. Zakład [...] w B., wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżącej to właściciele terenów, a więc właściwe miejscowo nadleśnictwa są obowiązane do pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej, a art. 55 ustawy o transporcie kolejowym nie ma zastosowania w sprawie, gdyż linia kolejowa została wybudowana dużo wcześniej niż nastąpiło nasadzenie drzew.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organ prawidłowo w przedmiotowej sprawie zastosował przepisy prawa materialnego, dokonał prawidłowej ich wykładni, uznając zarządcę infrastruktury za podmiot zobowiązany do wykonania pasów przeciwpożarowych (art. 17 ustawy o transporcie kolejowym w związku z § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r.). Sąd stwierdził, że w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.- zwanej dalej ustawą o lasach) generalnie określono właścicieli lasów jako obowiązanych do pielęgnowania i ochrony lasów, ale ustawa o transporcie kolejowym zawiera normy, które wyodrębniają szczególne zagrożenie pożarowe, jakie stwarza ruch kolejowy.
W ocenie Sądu usunięcie zagrożeń pożarowych związanych z ruchem pociągów wymaga wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej, co winno obciążać zarządców, przewoźników kolejowych i użytkowników bocznic kolejowych. Cytując art. 55 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym, Sąd wskazał, że uprawnienie do wejścia na teren leśny (zalesiony), celem wykonania pasów przeciwpożarowych, wynika z ciążącego na zarządcy kolejowym obowiązku wykonywania tych pasów na terenach cudzych (przepis stanowi o gruntach "sąsiadujących" z linia kolejową).
Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły [...] S.A. w W. Zakład [...] w B., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Powyższemu wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej poprzez jego błędną wykładnią i niewłaściwe zastosowanie i brak uwzględnienia, iż podmiotem odpowiedzialnym za ochronę przeciwpożarową terenu, na którym są umiejscowione pasy przeciwpożarowe, a więc także za wykonanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych jest jego właściciel, tj. właściwe miejscowo nadleśnictwo, przez co została wypełniona dyspozycja art. 174 pkt 1 P.p.s.a.;
- 2. naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż stanowią one podstawę odpowiedzialności skarżącego za wykonanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych w wypadku, gdy art. 17 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy stanowi jedynie ogólne zobowiązanie zarządców, przewoźników kolejowych i użytkowników bocznic kolejowych do spełniania warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających ochronę przeciwpożarową i nie wynikają z niego żadne skonkretyzowane obowiązki w tym zakresie, ponadto dotyczy on tylko terenu kolejowego, pozostającego w zarządzie skarżącego, na którym przedmiotowe pasy przeciwpożarowe się nie znajdują, przez co została wypełniona dyspozycja art. 174 pkt 1 P.p.s.a.;
- 3. naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 55 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż wynika z niego obowiązek wykonywania pasów przeciwpożarowych przez zarządcę linii kolejowej, przez co została wypełniona dyspozycja art. 174 pkt 1 P.p.s.a.;
- 4. naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 227 K.p.c. i art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak przeprowadzenia z urzędu dowodów uzupełniających z dokumentów na okoliczność podmiotu będącego właścicielem i sprawującego władztwo nad terenem, na którym znajdują się przedmiotowe pasy przeciwpożarowe oraz dokonanie na tej podstawie błędnej oceny dowodów, błędnego ustalenia stanu faktycznego i błędnej jego subsumcji pod przepisy prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w świetle art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej obowiązek wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowym spoczywa na właścicielach gruntów, na których pasy się znajdują, tj. właściwych miejscowo nadleśnictwach, a nie na skarżącym, przez co została wypełniona dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.,
- 5. naruszenia przepisów prawa procesowego mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w postaci art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżącej w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Kujawsko- Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Toruniu została wydana z naruszeniem art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, z którego wynika obowiązek wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych przez właścicieli gruntów, na których się znajdują, tj. właściwe miejscowo nadleśnictwa a nie przez skarżącą, i w postaci art. 55 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym, przez co została wypełniona dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.,
- 6. naruszenie przepisów postępowania mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w postaci art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w wypadku, gdy organy administracji Komendant Powiatowy PSP w Rypinie i Kujawsko- Pomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Toruniu nie przeprowadziły postępowania dowodowego na okoliczność podmiotu będącego właścicielem i sprawującego władztwo nad terenem, na którym znajdują się przedmiotowe pasy przeciwpożarowe przez co w świetle treści art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej zaskarżona decyzja Kujawsko- Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Toruniu została wydana z naruszeniem, mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 k.p.a. bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w w/w zakresie przez co została wypełniona dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
Jak wskazano w uzasadnieniu kasacji, art. 55 ust. 1 pkt 3 tej ustawy o transporcie kolejowym wyraźnie stanowi, iż zarządca infrastruktury ma prawo do urządzania i utrzymania za odszkodowaniem pasów przeciwpożarowych. Nie ciąży, zatem na nim żaden obowiązek prawny urządzenia i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Tym samym, przedmiotowy obowiązek został na nią nałożony bez podstawy prawnej.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Kujawsko- Pomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, iż podstawowy problem w niej przedstawiony sprowadzał się do ustalenia, czy art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym nakłada na zarządcę infrastruktury kolejowej obowiązek urządzenia i utrzymania pasów przeciwpożarowych, czy też jak chce tego autor kasacji stanowi tylko prawo zarządcy do działania w tym zakresie. Podkreślenia wymaga, iż nie budziło wątpliwości w sprawie, w którym akcie prawnym wymienionym w § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. należy poszukiwać podmiotu zobowiązanego do urządzenia i utrzymania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej na terenach leśnych. Kwestia ta jest uregulowana tylko w ustawie o transporcie kolejowym.
Przechodząc do rozpoznania tak przedstawionego problemu, zauważyć trzeba, iż w myśl art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym na zarządców, przewoźników kolejowych oraz użytkowników bocznic kolejowych nałożono obowiązek spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających ochronę przeciwpożarową oraz ochronę środowiska. W nawiązaniu do zawartych w kasacji wywodów należy stwierdzić, iż ochrona przeciwpożarowa nie stanowi jedynego obowiązku wymienionego we wskazanym wyżej przepisie, jak i zarządca nie jest jedynym podmiotem w tej normie prawnej wymienionym. Powyższy przepis ma niewątpliwie charakter ogólny, nie wskazuje, bowiem ani w jaki sposób obowiązki w niej wymienione mają być realizowane, ani też nie wymienia żadnych instrumentów prawnych do ich realizacji. Uszczegółowienia obowiązku związanego z ochroną przeciwpożarową dokonano natomiast w Rozdziale 9 ustawy o transporcie kolejowym.
Już w jego tytule wskazano, iż przedmiot regulacji stanowi m.in. wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych. W odniesieniu do pasów przeciwpożarowych szczególnie istotna jest treść art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. W ust. 1 pkt 3 tego przepisu stwierdzono, iż "zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe". Kolejne ustępy regulują kwestię wzajemnych rozliczeń związanych m.in. z wykonywaniem tych pasów. Posłużenie się w tej normie prawnej zwrotem "ma prawo" wskazuje na możliwość wykonywania robót związanych z utrzymaniem i urządzeniem tych pasów na gruncie nienależącym do zarządcy. Inaczej mówią zarządca "ma prawo" dysponowania określonym gruntem w celu realizacji obowiązków w normie tej wskazanych. Oznacza to uprawnienie do określonego zachowania w stosunku do gruntów sąsiednich, które jest jednocześnie instrumentem realizacji przedstawionego powyżej ogólnego obowiązku zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska, wynikłej z faktu usytuowania linii kolejowej na obszarach leśnych.
Co istotne, wybudowanie tych pasów i ich utrzymanie nie należy od uznania zarządcy, ale jest jego obowiązkiem normatywnym. Wskazuje na to wyraźnie treść § 38 cyt. wyżej rozporządzenia, stanowiącego, iż "lasy (...) oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi", z uwzględnieniem ust. 2 tego przepisu. Wobec powyższego, stwierdzić należało, iż podmiotem właściwym do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych, o którym mowa w § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. jest zarządca infrastruktury kolejowej (art. 55 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym). Taką też konkluzję trafnie wywiódł również Sąd pierwszej instancji.
Z powyższych względów za bezzasadne należało uznać zarzuty kasacji dotyczące naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym oraz art. 55 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 tej ustawy.
Bezzasadny pozostawał także zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, bowiem treść tych norm nie pozwala na przyjęcie, iż podmiotem odpowiedzialnym za realizację w pobliżu linii kolejowych pasów przeciwpożarowych są właściwe miejscowo nadleśnictwa, wobec treści art. 55 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym. Z tych też przyczyn chybiony pozostawał również zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej i art. 55 ust. 1 pkt 3 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym.
Nie mógł zostać uwzględniony również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 277 K.p.c. i art. 233 § 1 K.p.c. w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. Po pierwsze, przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. jest przede wszystkim uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu ("sąd może"). Po drugie, strona skarżąca nie składała żadnego wniosku dowodowego w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Po trzecie wreszcie, kwestia, kto jest właścicielem gruntu, na których znajdują się przedmiotowe pasy przeciwpożarowe pozostawała o tyle nieistotna dla niniejszej sprawy, że podmiotem odpowiedzialnym, z przyczyn na wstępie omówionych, za realizację pasów przeciwpożarowych jest zarządca infrastruktury kolejowej. Z tych też względów oddaleniu podlegał zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
Wyraźnego podkreślenia wymaga, iż powyżej zaprezentowane stanowisko znajduje również swoje odzwierciedlenie w jednolitym w tym zakresie orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki z dnia 2 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 473/12; z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1068/12; z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1135/12; z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1513/12; z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1583/12; z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2174/12; z dnia 18 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2776/12 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 tej ustawy (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12, opubl. ONSAiWSA z 2013 r., nr 3, poz. 39).