Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 99/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2013 r. sygn. akt. IV SA/Gl 629/13 oddalił skargę Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wydania polecenia Komendantowi Komisariatu Policji przez Wójta Gminy.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2013r. Nr [...] Wojewoda Śląski, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stwierdził nieważność zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy W. z dnia [...] stycznia 2013r. wydanego na podstawie art. 11 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2011r. Nr 287 poz. 1687 ze zm.) w zw. z art. 7 ust. 1 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591). W akcie tym Wójt Gminy W. polecił Komendantowi Komisariatu Policji podjęcie działań zmierzających do usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego, związanego z brakiem usunięcia śniegu, lodu i błota pośniegowego z chodników położonych wzdłuż dróg powiatowych na terenie Gminy W. Organ nadzoru uznał to zarządzenie za sprzeczne z art. 7 Konstytucji RP, z którego treści wynika, iż organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Jego zdaniem zarządzenie wójta może dotyczyć wyłącznie podmiotów, które są wójtowi, jako organowi gminy, podporządkowane. Takim podmiotem nie jest Komendant Policji. Zatem Wójt Gminy nie posiadał kompetencji do wydania zarządzenia zawierającego polecenie skierowane do Komendanta Policji.

Zdaniem organu nadzorczego wskazanie w podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia art. 11 ust. 1 ustawy o Policji mówiącego o uprawnieniu wójta gminy do żądania od Komendanta Policji przywrócenia stanu zgodnego z porządkiem prawnym lub podjęcia działań zapobiegających naruszeniu prawa, a także zmierzających do usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego, w sytuacji gdy przyczyną wydania zakwestionowanego zarządzenia było niewykonanie obowiązku utrzymania nawierzchni chodników położonych wzdłuż dróg powiatowych, w tym odśnieżanie i uprzątnięcie zalegającego na nich śniegu, lodu i błota pośniegowego, było błędne albowiem zaistniała sytuacja nie wypełniała żadnej z przesłanek, o której mowa w tym przepisie.

W ocenie organu nadzoru brak porozumienia między podmiotami, do których należy z mocy ustawy dbałość o utrzymanie czystości i porządku poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości nie oznacza zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego, a jedynie świadczy o niewykonywaniu przez te podmioty swoich obowiązków. Wojewoda Śląski wskazał na zapisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U z 2012r. poz. 391), która jego zdaniem w sposób kompletny reguluje tryb postępowania wójta w sytuacji, gdy zobowiązane podmioty nie realizują swoich obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Wójt Gminy powinien wydać w takiej sytuacji decyzję nakazującą wykonanie obowiązku, co też uczynił. W przypadku niewykonania decyzji powinien dochodzić jej wykonania w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012r. poz. 1015).

Organ nadzoru uznał natomiast za bezpodstawne domaganie się egzekwowania realizacji obowiązków zarządcy dróg w ramach uprawnień przysługujących Policji. Przywołując nadto art. 11 ust. 2 ustawy o Policji Wojewoda Śląski zwrócił uwagę, że zgodnie z tym przepisem żądanie wójta gminy skierowane do komendanta Policji nie może dotyczyć czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych oraz czynności z zakresu ścigania wykroczeń. Żądanie to nie może dotyczyć wykonania konkretnej czynności służbowej ani określać sposobu wykonania zadania przez Policję. Polecenie zawarte w zaskarżonym zarządzeniu, zdaniem organu nadzoru, dotyczyło podjęcia działań mających na celu ściganie wykroczeń.

Ponadto z dokumentacji przedstawionej Wojewodzie Śląskiemu zawierającej ustalenia dotyczące zimowego utrzymania dróg krajowych, powiatowych i gminnych na terenie Gminy W. w sezonie 2012/2013 i współpracy w tym zakresie pomiędzy Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Katowicach a Powiatem Ż., a także z działań podejmowanych przez Wójta (monity kierowane do Powiatowego Zarządu Dróg w Ż. i do Komisariatu Policji) wynika, że Wójt mógł egzekwować obowiązki związane z wystąpieniem opadów śnieżnych od właściwych podmiotów. Wyrazem tego była decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r. wydaną na podstawie art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w której Wójt Gminy W. nakazał Powiatowemu Zarządowi Dróg w Ż. uprzątnięcie i pozbycie się śniegu, lodu i błota pośniegowego z chodników położonych wzdłuż dróg powiatowych na terenie Gminy W. Racje organu nadzoru nie znalazły uznania w oczach Wójta Gminy W. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucił on rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o Policji poprzez uznanie, że Wójt Gminy W. nie posiadał kompetencji do wydania zarządzenia zawierającego polecenie skierowane do Komendanta Policji oraz, że zarządzenie Wójta dotyczy podjęcia działań mających na celu ściganie wykroczeń; a także art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 11 ust. 6 ustawy o Policji poprzez stwierdzenie nieważności zarządzenia Wójta Gminy W. w sytuacji, w której zarządzenie to nie narusza prawa.

Skarżąca Gmina zaprzeczyła przede wszystkim, by wydane przez Wójta Gminy zarządzenie wchodziło w zakres postanowień art. 11 ust 2 ustawy o Policji zawierającego wyłączenia jego kompetencji. Jej zdaniem wydane zarządzenie dotyczyło wyraźnych działań, których podjęcie polecił Wójt Gminy Komendantowi Policji z uwagi na powstałe bezpośrednie zagrożenie życia uczestników ruchu drogowego, w szczególności pieszych. Wskazana przez Wójta Gminy W. sytuacja - powstanie zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego w związku z brakiem usunięcia śniegu, lodu, błota pośniegowego z chodników położonych wzdłuż dróg powiatowych na terenie Gminy W. - wypełniała zdaniem skarżącej przesłanki wymienione w treści art. 11 ust. 1 ustawy o Policji. Organ wykonawczy gminy uznał, że na podstawie tego przepisu może żądać od właściwego komendanta policji przywrócenia stanu zgodnego z porządkiem prawnym lub podjęcia działań zapobiegających naruszeniu prawa, a także zmierzających do usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Takie działanie jest obowiązkiem Policji i w związku z brakiem wykonania tego obowiązku na terenie Gminy W. Wójt tej gminy polecił podjęcie właściwych działań. Leżało to w kompetencjach organu wykonawczego gminy, gdyż na nim spoczywa obowiązek zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty obejmujących także porządek publiczny i bezpieczeństwo obywateli. Komendant Komisariatu Policji powinien natomiast podjąć takie działania przewidziane przez przepisy prawa, aby stan zagrożenia życia uczestników ruchu drogowego, w szczególności pieszych, na terenie Gminy W. ustał.

Negując stanowisko organu nadzoru w zakresie, w jakim uznał, iż wójt gminy może wydawać polecenia wyłącznie podmiotom pozostającym z nim w podporządkowaniu skarżąca odwołała się do regulacji prawnych zezwalających wójtowi wydawać przepisy porządkowe w formie zarządzenia (art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym), a także nakładać grzywnę w celu przymuszenia lub zarządzenie przymusowego doprowadzenia przez policję w stosunku do osób podlegających obowiązkowi obrony RP, niezgłaszających się do rejestracji (art. 31a ust. 9 ustawy o powszechnym obowiązku obrony).

Zauważono, że ustawodawca nie sprecyzował, jaką formę żądanie to może przybrać, jednakże w sytuacji, gdy z żądaniem występuje wójt gminy, powinno to być w formie zarządzenia. Uznano, iż użycie w treści zarządzenia sformułowania "polecam" w miejsce "żądam" nie stanowi istotnego uchybienia i nie ma wpływu na treść zarządzenia. Nie może więc być przyczyną stwierdzenia jego nieważności.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie podtrzymując zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisko. Wskazano, że wbrew temu co twierdzi skarżący zarządzenie nie precyzuje jakie działania i za pomocą jakich środków miałyby zostać podjęte przez Komendanta Komisariatu Policji w W. Zdaniem organu nadzoru stanowisko zajęte w skardze przejawia niekonsekwencję, gdyż zaprzecza się w niej zamiarowi zobowiązania Komendanta do podejmowania czynności dochodzeniowo-śledczych wskazując jednak, że powstała sytuacja wyczerpuje znamiona czynów zabronionych. Jako niezgodne z przedstawionymi w aktach sprawy dokumentami uznał Wojewoda Śląski twierdzenia skarżącego o braku związku zaskarżonego zarządzenia z koniecznością wyegzekwowania obowiązków z zakresu utrzymania czystości i porządku w gminie. Zdaniem organu nadzoru działania, jakich oczekiwał od Komendanta Komisariatu Policji Wójt Gminy, miały zostać podjęte w związku z zaniechaniem realizacji obowiązku przez podmioty obowiązane do usuwania śniegu, lodu i błota pośniegowego z chodników.

W takim przypadku nie wystąpiły przesłanki określone w art. 11 ust. 1 ustawy o Policji. Właściwe przepisy określają podmioty zobowiązane do podjęcia działań w zakresie należytego utrzymania dróg powiatowych i przewidują postępowanie i rolę wójta w sytuacji, gdy obowiązki nie są realizowane.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach pełnomocnik skarżącej Gminy dodatkowo wyjaśnił, że wydając zaskarżone przez Wojewodę Śląskiego zarządzenie Wójt Gminy W. oczekiwał od Komendanta Komisariatu Policji podjęcia działań w formie przesłuchania określonych osób zatrudnionych u podmiotów odpowiedzialnych za niewykonanie obowiązku oczyszczenia chodników z lodu, śniegu i błota pośniegowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2013 r. sygn. akt. IV SA/Gl 629/13 oddalił skargę Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wydania polecenia Komendantowi Komisariatu Policji przez Wójta Gminy.

Mając na uwadze zasadę legalizmu w działaniach podejmowanych przez samorząd terytorialny Sąd zaznaczył, że bez względu na sytuację faktyczną, jaka ma zostać poddana regulacji w formie aktu wydanego przez organ jednostki samorządu terytorialnego, regulacja taka musi odpowiadać zapisom zawartym nie tylko w ustawie zasadniczej ale także innych ustawach, a także przepisach rangi podustawowej.

Sąd przywołał zgodny z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zakaz domniemania kompetencji organu państwowego, jak też zakaz naruszeń prawa przez ten organ w toku procesu prawotwórczego. Podniósł, że powszechnie uznaje się stosowanie dyrektywy interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i z odrzuceniem w odniesieniu do organów władzy publicznej zasady - co nie jest zakazane, jest dozwolone (tak w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002r. sygn. akt K 20/01 publ. OTK-A 202r. z.3).

Nadto podkreślił, że istotnym jest, iż nie każde naruszenie prawa zauważone przez organ nadzoru w ramach sprawowanej kontroli uprawnia go do stwierdzenia nieważności podjętych przez organy samorządu terytorialnego aktów. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 przywołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że tylko "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskutek złożonej przez gminę skargi upoważniony jest ocenić nie tylko, czy zaskarżone zarządzenie narusza prawo lecz także, czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego. W przeciwnym bowiem wypadku kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze naruszałoby gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność gminy i wymagałoby usunięcia z obrotu prawnego, jak akt naruszający prawo.

Sąd dokonał szczegółowej analizy przepisów powołanych w podstawie prawnej zarządzenia stanowiącego przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego, a także sytuacji faktycznej, w jakiej zostało ono wydane i doszedł do konstatacji, że stanowisko organu nadzoru jest uzasadnione. Uznał, że przedstawiona sytuacja faktyczna nie była adekwatna do sytuacji, która zezwala na zwrócenie się organu wykonawczego gminy z żądaniem interwencji od organów policji.

Sąd zgodził się z Wójtem Gminy W., że zakłócenie porządku na drogach przebiegających przez teren gminy w związku z zaleganiem śniegu i lodu stwarza zagrożenie bezpieczeństwa dla mieszkańców, a niewątpliwie ochrona porządku i bezpieczeństwa publicznego zaliczona być musi do podstawowych zadań jednostek samorządu terytorialnego. Zważył jednak, że w celu wykonywania powierzonych jednostkom samorządu terytorialnego zadań ustawodawca przyznał ich organom określone instrumenty wynikające z poszczególnych przepisów prawa. W przypadku zadań własnych gminy w postaci utrzymania porządku na jej terenie przepisy te zawarte zostały w ustawie dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku (t.j. Dz. U. 2012 poz. 391). Po myśli jej art. 5 ust. 6 i 7 nadzór nad realizacją obowiązków polegających m.in. na pozbyciu się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli sprawuje wójt (burmistrz lub prezydent miasta), a w przypadku stwierdzenia niewykonania tego obowiązku, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku.

Jest również uprawniony do wyegzekwowania tego obowiązku, jako że jest wierzycielem tego obowiązku w rozumieniu art. 1a pkt 13 oraz art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jako wierzyciel, jest zgodnie z art. 20 § 1 pkt 2 w zw. z art. 26 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji właściwym organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym. Ma zatem możliwość z urzędu przystąpić do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (por. postanowienia NSA z 26 lutego 2008 r., II OW 76/07; z 26 lutego 2010 r., II OW 84/09; wyrok NSA z 28 grudnia 2007 r., II OSK 1746/06).

Ponadto w celu wyegzekwowania obowiązków o charakterze niepieniężnym, jakim jest pozbycie się lodu, śniegu i błota z dróg ulic, organ może stosować środek w postaci wykonania zastępczego. W sytuacji, gdy zwłoka w wykonaniu obowiązku groziłaby niebezpieczeństwem dla życia lub zdrowia ludzkiego lub jeżeli wymaga tego szczególny interes społeczny (art. 117 u.p.e.a.) może stosować ten środek egzekucyjny w celu wyegzekwowania wydanych bezpośrednio ustnych poleceń, bez potrzeby wystawienia tytułu wykonawczego i doręczenia zobowiązanemu postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego.

Sąd I instancji podkreślił, że organ wykonawczy gminy, w celu wykonywania jej zadań własnych, do których należy zachowanie porządku i bezpieczeństwa mieszkańców gminy jest więc wyposażony w wystarczające narzędzia do realizacji tych zadań i nie ma podstaw prawnych do tego, by zwracać się o ich wykonywanie przez podmioty spoza kręgu podmiotów mu podporządkowanych.

Dalej Sąd zaznaczył, że art. 11 ust. 1 ustawy o Policji przyznaje organowi wykonawczemu gminy środek pozwalający na żądanie pomocy ze strony tej formacji w sytuacji, gdy skala zdarzeń i potrzeba przeciwdziałania ich skutkom nie pozwala temu organowi na własne działanie ze względu na nieadekwatność posiadanych środków. Głównym zadaniem Policji jest zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego, a w związku z tym jest wyposażona w środki pozwalające na reagowania na zdarzenia, które mogą stanowić poważne zagrożenie życia i zdrowia ludzi i ich mienia, a także zagrożenia środowiska, ważnych obiektów i instytucji. Jednakże interwencja organu policji zainicjowana żądaniem organu wykonawczego gminy nie może stanowić remedium w sytuacji bezradności wójta czy burmistrza wynikłej z braku umiejętnego posługiwania się przyznanymi mu instrumentami prawnymi. Żądanie działania ze strony policji jest usprawiedliwione wyłącznie wtedy, gdy sytuacja wymaga przywrócenia stanu zgodnego z porządkiem prawnym lub podjęcia działań zapobiegających naruszeniu prawa, a także zmierzających do usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego przy użyciu środków prawnych, w które ustawodawca nie wyposażył tego organu gminy.

Żądanie interwencji ze strony policji w celu zapewnienia porządku na zaśnieżonych drogach, mimo posiadania wystarczających możliwości dokonania tego w ramach swoich własnych kompetencji, jest zdecydowanie działaniem bez należytego umocowania w przywołanych w zarządzeniu przepisach. Waga tego uchybienia nakazuje utożsamić je z wadą, o której mowa w art. 91 ust. 1 in fine ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji nakazuje uznać kontrolowany akt nadzoru za odpowiadający prawu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do sporu terminologicznego co do prawidłowości użycia w zaskarżonym zarządzeniu słów "polecam" zamiast "żądam" jak wynikałoby z treści przepisu art. 11 ust 1 ustawy o Policji. Podzielił pogląd Wojewody Śląskiego, co do tego, że zarządzenie organu wykonawczego gminy wydane na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy o Policji nie stanowi polecenia wydawanego w stosunku do organu policji. Termin "polecam", zdaniem Sądu, stanowi nakazanie określonego zachowania podmiotowi, który pozostaje w stosunku podrzędności do nakazującego, a Wójt gminy nie jest podmiotem przełożonym wobec Komendanta Komisariatu Policji. Użycie w zaskarżonym zarządzeniu sformułowania "polecam" nie stanowiłoby jednak przyczyny stwierdzenia nieważności tego aktu, gdyby spełnione zostały warunki usprawiedliwiające takie żądanie.

Od powyższego wyroku z dnia 9 września 2013 r. Gmina W. wniosła skargę kasacyjną. Zaskarżając go w całości, zarzuciła mu naruszenia prawa materialnego art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o policji poprzez jej niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji, kiedy w przedmiotowej sprawie istniały przesłanki umożliwiające wydanie Wójtowi Gminy W. zarządzenia w oparciu o art. 11 ust 1 ustawy o policji. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Gliwicach i przyznanie kosztów procesu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina dowodzi, że wbrew temu co twierdził organ nadzoru, Sąd uznał, iż Wójt posiada kompetencję do wydawania zarządzeń, które kreowałyby obowiązki podmiotów nie funkcjonujących w strukturach gminy. Jej zdaniem Sąd uznał, że kwestionowane zarządzenie nie dotyczyło zakresu wskazanego w art. 11 ust 2 ustawy o policji, co zarzucał organ nadzoru.

Zdaniem Gminy ze skarżonego wyroku wynika, że Sąd jedynie z uwagi na okoliczności sprawy nie uznał za usprawiedliwione wydanie takiego zarządzenia. Gmina jednak nie zgadza się z takim poglądem. W sytuacji niekwestionowanego zagrożenia dla bezpieczeństwa i porządku publicznego zalegającym na drodze śniegiem i błotem, przy konieczności szybkiego działania w celu usunięcia niebezpieczeństwa, Wójt nie dysponował odpowiednimi środkami prawnymi w celu przywrócenia stanu zgodnego z porządkiem prawnym, a skala zdarzeń i potrzeba przeciwdziałania ich skutkom, wobec braku adekwatnych środków, uzasadniała wystąpienie do podmiotów spoza kręgu podmiotów mu podporządkowanych o podjęcie działań przywracających stan zgodny z prawem. Gmina uznała, że Wójt nie był uprawniony do zastosowania środków przewidzianych w art. 117 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 j.t) dalej. ustawa o egzekucji, wobec braku zastosowania do niego art. 20 ust 2 tej ustawy.

Ponadto podniosła, że art. 11 ustawy o policji upoważnia Wójta Gminy w sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego do żądania od komendanta policji przywrócenia stanu zgodnego z porządkiem prawnym lub podjęcia działań zapobiegających naruszeniu prawa w każdej sytuacji, a nie tylko kiedy organ nie dysponuje wystarczającymi środkami prawnymi by usunąć tego rodzaju zagrożenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ona zaskarżona w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

W stanie faktycznym, który legł u podstaw wydania przez Wójta Gminy W. zaskarżonego zarządzenia z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] mimo istniejącego zagrożenia dla bezpieczeństwa i porządku publicznego spowodowanego zalegającym śniegiem i błotem na ruchliwej drodze przebiegającej przez Gminę W., Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że wydanie zarządzenia polecającego komendantowi policji podjęcie działań zmierzających do usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego nie było uzasadnione albowiem przesłanki zastosowania art. 11 ust 1 ustawy o policji nie zostały wypełnione. Zgodnie z tym przepisem Wójt (burmistrz, prezydent miasta) lub starosta może żądać przywrócenia stanu zgodnego z porządkiem prawnym lub podjęcia działań zapobiegających naruszeniu prawa, a także zmierzających do usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Jak słusznie wskazał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. W przypadku zadań własnych gminy w postaci utrzymania porządku na jej terenie przepisy te zawarte zostały w ustawie dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku (t.j. Dz. U. 2012 poz. 391). Po myśli jej art. 5 ust. 6 i 7 nadzór nad realizacją obowiązków polegających m.in. na pozbyciu się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli sprawuje wójt (burmistrz lub prezydent miasta), a w przypadku stwierdzenia niewykonania tego obowiązku, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Jest również uprawniony do wyegzekwowania tego obowiązku, jako że jest wierzycielem tego obowiązku w rozumieniu art. 1a pkt 13 oraz art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Jako wierzyciel, jest zgodnie z art. 20 § 1 pkt 2 w zw. z art. 26 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji właściwym organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym. Ma zatem możliwość z urzędu przystąpić do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Ponadto w celu wyegzekwowania obowiązków o charakterze niepieniężnym, jakim jest pozbycie się lodu, śniegu i błota z dróg ulic, organ może stosować środek w postaci wykonania zastępczego.

NSA stwierdza, że organ wykonawczy gminy, w celu wykonywania jej zadań własnych, do których należy zachowanie porządku i bezpieczeństwa mieszkańców gminy jest wyposażony w wystarczające narzędzia do realizacji tych zadań i nie ma podstaw prawnych do tego, by zwracać się o ich wykonywanie przez inne podmioty o specyficznym zakresie działań jakim jest policja.

Bezradność wójta czy burmistrza wynikła z niekonsekwencji w posługiwaniu się przyznanymi mu instrumentami prawnymi nie stanowi w ocenie NSA przesłanki do nieograniczonego, jak postuluje skarżący kasacyjnie, wykorzystywania formacji policji do egzekwowania wykonania zobowiązań wynikających z zawartych przez Gminę porozumień czy umów. Policja ma za zadanie udzielać pomocy w utrzymaniu porządku i bezpieczeństwa publicznego ale tylko w sytuacjach kiedy naruszenie tego stanu wynika z nieprzewidywalności, skali zdarzenia, które to zagrożenie spowodowało oraz poważnego zagrożenia życia i zdrowia ludzi i ich mienia.

Słusznie argumentuje w zaskarżonym wyroku Sąd, że żądanie działania ze strony policji jest usprawiedliwione wyłącznie wtedy, gdy sytuacja wymaga przywrócenia stanu zgodnego z porządkiem prawnym lub podjęcia działań zapobiegających naruszeniu prawa, a także zmierzających do usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego przy użyciu środków prawnych, w które ustawodawca nie wyposażył tego organu gminy.

NSA stwierdza, że żądanie interwencji ze strony policji w celu zapewnienia porządku na zaśnieżonych drogach, kiedy organ gminy posiada wystarczające możliwości dokonania tego w ramach swoich własnych kompetencji, jest zdecydowanie działaniem wbrew przesłankom jakie legły u podstaw przepisów przywołanych w zarządzeniu Wójta Gminy W. Uchybienie to należy uznać za istotne naruszenie prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 1 in fine ustawy o samorządzie gminnym i należało stwierdzić nieważność tego zarządzenia.

W związku z powyższym w ocenie NSA rozważania Sądu I instancji i argumenty przytoczone na ich poparcie są słuszne. Skarżący kasacyjnie nie miał uprawnień, by żądać od komendanta policji dokonywania działań, które miałyby przyczynić się do realizacji zawartych z innymi podmiotami umów i porozumień (Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, Starostwo Powiatowe w Ż., Powiatowy Zarząd Dróg).

NSA pragnie zaznaczyć, że organy samorządu terytorialnego działają zgodnie z literą prawa i nie mogą domniemywać swojej kompetencji. Jeśli zatem przepis wprost nie wskazuje na uprawnienie, bądź uzależnia jego zastosowanie od wystąpienia określonych warunków, to należy ściśle go interpretować i w przypadku niemożliwości jego zastosowania należy wykorzystać inne normy zawarte w obowiązujących przepisach.

Za nieuprawnione uznać należało zaprezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko co do niemożliwości zastosowania przez Wójta instytucji zawartej w art. 117 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten ma wprawdzie zastosowanie wyłącznie do pewnej kategorii organów, które wymienione zostały w art. 20§2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Mowa jest w nim jednak nie tylko o organach policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, ale także o wszelkich innych organach, powołanych do ochrony spokoju, bezpieczeństwa, porządku, zdrowia publicznego, lub mienia społecznego. Tymczasem jak zaznaczono już w niniejszym uzasadnieniu do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy porządku publicznego, bezpieczeństwa obywateli (art.7ust.1pkt.14 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym). A zatem za prawidłowe uznać należało wywody sądu I instancji, który w takiej sytuacji dopuścił także uprawnienie organu jednostki samorządu terytorialnego do skorzystania z instytucji zawartej w art. 117 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.