Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 124/20, na skutek skargi B. Z. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2019 r. i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z [...] października 2019 r. o nakazaniu skarżącej rozbiórki nadmurowanego jednego przewodu dymowego komina w budynku przy ul. [...] w P. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, organ administracji zarzucił naruszenie:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej, wyrażającej się w nieprawidłowym zastosowaniu powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 134 p.p.s.a. polegające na wyjściu poza granice sprawy wyrażające się tym, że Sąd pierwszej instancji uczynił przedmiotem rozważań prawnych, oceny prawnej i wskazań co dalszego postępowania przewód dymowy komina, którego nie dotyczyła zaskarżona decyzja,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niepełnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyrażającym się w braku oceny prawnej i wskazania podstawy prawnej do nałożenia obowiązku nadbudowania przewodu dymowego na podmiot nieobjęty postępowaniem administracyjnym, mianowicie uczestniczkę postępowania I. M.,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na błędnej wykładni art. 5 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z § 140 ust. 1 i § 142 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz w związku z Polską Normą PN-B-10425:1989 znajdującą się w załączniku do tego rozporządzenia, prowadzącej do przyjęcia, że niedopuszczalne jest nakazanie skarżącej rozbiórki nadmurowanej części przewodu dymowego oraz że dopuszczalne jest nakazanie uczestniczce postępowania I. M. nadbudowanie "własnego" przewodu dymowego.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi. Ponadto zrzeczono się rozprawy.
Uczestniczka postępowania I. M., zastępowana przez pełnomocnika z urzędu, wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i oddalenie skargi.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Sąd pierwszej instancji przyjął, że skarżąca twierdziła, iż nadbudowała jeden z przewodów dymowych w kominie, aby zapobiec cofaniu się dymu do jej mieszkania. Ustalił też, że skarżąca wbrew temu co ustalono w postępowaniu administracyjnym nie jest właścicielką budynku, w którym znajduje się ten komin, lecz jest jego współwłaścicielką. W ocenie Sądu pierwszej instancji kwestia własności budynku ma istotne znaczenie, gdyż przekłada się na zakres obowiązków stron postępowania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji konieczne jest rozważenie interesów wszystkich współwłaścicieli budynku, w szczególności z tego powodu, że twierdzą oni, że nadbudowa jednego przewodu dymowego komina (przewodu dymowego, którego dotyczy zaskarżona decyzja) poprawiła ciąg w tym przewodzie, ale pogorszyła ciąg w innym przewodzie (przewodzie odprowadzającym dym z mieszkania uczestniczki postępowania I. M.). W tym zakresie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona w postępowaniu administracyjnym.
W szczególności zdaniem Sądu pierwszej instancji nie zostało wyjaśnione to, że rozbiórka nadbudowy przewodu kominowego, którego dotyczy zaskarżona decyzja, poprawi ciąg w sąsiednim przewodzie, ale pogorszy ciąg w tym przewodzie. W tym kontekście, jak przyjął Sąd pierwszej instancji, nie zostało wyjaśnione, czy wyrównanie wysokości przewodów dymowych nie mogłoby nastąpić przez nadbudowę niższego, a nie rozbiórkę wyższego. W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał, że w postępowaniu administracyjnym naruszono art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Formułując zalecenia co do dalszego postępowania Sąd pierwszej instancji stwierdził, że należy zweryfikować twierdzenia skarżącej, że przed nadbudową przez nią przewodu dymowego dym wracał do jej mieszkania. Następnie, w razie potwierdzenia tych twierdzeń, Sąd pierwszej instancji polecił rozważyć nakazanie wszystkim współwłaścicielom budynku podwyższenia pozostałych przewodów dymowych.
W skardze kasacyjnej przyznaje się, że nadbudowa przewodu dymowego komina nie wymagała ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi administracji (początek punktu II uzasadnienia skargi kasacyjnej). Z tym stanowiskiem organu administracji zgodna jest podstawa prawna zaskarżonej decyzji. Z jej uzasadnienia, w którym powołano art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), wynika, że zasadniczą przyczyną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji było to, że wykonane przez skarżącą roboty budowlane polegające na nadbudowie przewodu dymowego w kominie powodują zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, gdyż na skutek podwyższenia jednego przewodu dymowego dochodzi do zakłócenia ciągu w niższym sąsiednim przewodzie dymowym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a także w jednej z podstaw kasacyjnych, powołano się również na §§ 140 ust. 1 i 142 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.
Dz.U. z 2019 r. poz. 1065) oraz powołane w tych przepisach Polskie Normy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz ze skargi kasacyjnej nie wynika jednakże, aby uczyniono tak w celu wykazania, że podstawą działania organów nadzoru budowlanego w rozpoznawanej sprawie miał być także art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine Prawa budowlanego. W ocenie NSA nie ma to jednakże istotnego znaczenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zaistnienie okoliczności wskazanych w art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 in fine Prawa budowlanego uprawnia organy nadzoru budowlanego do podjęcia decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tymi przepisami organ nadzoru może m.in. nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1) albo nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (art. 51 ust. 1 pkt 2). Adresatem takich obowiązków mógł być, według stanu prawnego obwiązującego w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (art. 52 Prawa budowlanego).
Uwzględniając powołane przepisy, mające zastosowanie w sprawie, należy uznać, że stanowisko Sądu pierwszej instancji jest trafne. Zmierza ono bowiem do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, mianowicie takiego ukształtowania przewodów dymowych w kominie, aby prawidłowy ciąg był we wszystkich przewodach dymowych. Nie jest ono przy tym wykluczone, gdyż wyraźnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego wynika, że rozbiórka części obiektu budowlanego nie jest jedynym możliwym rozwiązaniem stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi lub niezgodności z przepisami. Nie jest ono także wykluczone w świetle art. 52 Prawa budowlanego, gdyż z tego przepisu wynika, że obowiązki, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, mogą być nałożone nie tylko na inwestora, ale także na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Oczywiście w pierwszej kolejności obowiązki te powinny być nakładane na inwestora.
W związku z tym wskazać należy, że skarżąca w skardze zadeklarowała, iż jest gotowa ponieść koszty podwyższenia przewodu dymowego idącego z mieszkania uczestniczki postępowania (drugi akapit na 3 stronie skargi). Podkreślić przy tym należy, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji przesądził o tym na kogo ma być nałożony obowiązek podwyższenia sąsiedniego przewodu dymowego. Sąd pierwszej instancji wyraźnie stwierdził, że po spełnieniu wstępnego warunku w postaci ustalenia, że skarżąca swój przewód dymowy podwyższyła po to, by dym nie cofał się do jej mieszkania, należy rozważyć nakazanie wszystkim współwłaścicielom budynku podwyższenie przewodów dymowych. Oznacza to, że organy administracji mogą również dojść do wniosku, że to na skarżącą należy nałożyć ten obowiązek, za czym mogłoby przemawiać to, iż zadeklarowała w skardze poniesienie kosztów podwyższenia przewodu dymowego uczestniczki postępowania.
W związku z tym podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie jest zasadna, gdyż Sąd pierwszej instancji ma rację przyjmując, iż w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności związanych z możliwością doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez podwyższenie pozostałych przewodów dymowych, a nie poprzez rozbiórkę nadbudowy przewodu dymowego, którego dotyczy zaskarżona decyzja.
Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 134 p.p.s.a. należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie wyszedł poza granice sprawy uwzględniając możliwość przywrócenia stanu zgodnego z prawem poprzez podwyższenie sąsiedniego przewodu dymowego. Sprawa dotyczy robót budowlanych wykonanych w jednym przewodzie dymowym, które pociągnęły za sobą określone negatywne skutki, mianowicie zakłócenie ciągu w sąsiednim przewodzie dymowym. Sprawa nie ogranicza się więc tylko do nadbudowanego przewodu dymowego, ale jej zakres obejmuje cały obiekt budowlany w którym znajduje się ten przewód dymowy, z możliwością nakazania wykonania określonych czynności i robót budowlanych poza nadbudowanym przewodem dymowym, o ile okaże się to konieczne do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji nie przesądził, że obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem należy nałożyć na uczestniczkę postępowania I. M. Stwierdził, że należy rozważyć możliwość nałożenia takiego obowiązku (konkretnie nadmurowania pozostałych przewodów dymowych) na wszystkich współwłaścicieli obiektu budowlanego. Podstawa prawna takiego rozstrzygnięcia wynika z powołanych art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 52 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do ostatniej podstawy kasacyjnej zauważyć należy, że powołane w niej przepisy nie mają nic wspólnego z określeniem adresatów decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Jak już powiedziano przepisem określającym możliwych adresatów takiej decyzji jest art. 52 Prawa budowlanego. Z kolei rozstrzygnięcie o tym, czy należało nakazać rozbiórkę nadbudowanej części przewodu dymowego, czy podwyższenie pozostałych przewodów dymowych zależało od ogólnej oceny, co doprowadzi do stanu zgodnego z prawem. W tych okolicznościach sprawy zasadne było stanowisko Sądu pierwszej instancji o konieczności uwzględnienia możliwości nadbudowy pozostałych przewodów dymowych i w związku z tym skierowania decyzji do wszystkich współwłaścicieli budynku.
Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie 14 dni od doręczenia im odpisu skargi kasacyjnie nie zażądały przeprowadzenia rozprawy NSA na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Odnosząc się do zawartego w piśmie procesowym I. M. wniosku jej pełnomocnika o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej wskazać należy, że właściwym do rozpoznania tego wniosku, zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a., jest wojewódzki sąd administracyjny.