Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Po 682/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D. i J. S. i S. S. na uchwałę Nr XLIX/318/2005 Rady Gminy Tarnowa Podgórnego z dnia 22 marca 2005 r. w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej w Tarnowie Podgórnym – po południowej stronie drogi krajowej nr 2 (dz. nr 1235-1242, 904, 907/2-część i 907/1-część).
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej w Tarnowie Podgórnym, został ponownie wyłożony do publicznego wglądu w terminie 25 listopada 2004 r. – 17 grudnia 2004 r. i wprowadził zmiany w stosunku do poprzednio wyłożonego projektu, dotyczące możliwości inwestowania na obszarze nim objętym. Wprowadzono nakaz urządzania obowiązkowych pasów zieleni o określonych parametrach, ograniczono wjazdy. Opisane zmiany, w połączeniu z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, warunków technicznych i prawa budowlanego, wskazują na maksymalne zabezpieczenie przed negatywnymi oddziaływaniami terenów przewidzianych pod działalność gospodarczą na sąsiednie obszary, na których między innymi znajduje się nieruchomość skarżących.
Skargę na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 22 marca 2005 r. złożyli D. i J. S. oraz S. S., zarzucając, że wejście w życie planu miejscowego doprowadzi do obniżenia zdrowotnych warunków panujących na ich nieruchomości, a także obniży jej wartość. Planowany pas zieleni izolacyjnej nie uchroni skarżących przed hałasem. Skarżący wskazali również na zagrożenie związane z procesem inwestycyjnym, który połączony będzie ze wzmożonym ruchem, użyciem ciężkiego sprzętu budowlanego, ściekami substancji ropopochodnych do gleby, zanieczyszczeniem powietrza związanym z samym zwiększeniem ruchu.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Tarnowo Podgórne wniosła o jej oddalenie, wskazując, że zagadnienia poruszone w skardze były rozpatrywane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 1019/03, która zakończyła się wyrokiem oddalającym skargę Państwa S. na uchwałę Rady Gminy z dnia 25 marca 2003 r. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zostało podtrzymane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 11 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1015/04 oddalił skargę kasacyjną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na uchwałę będącą przedmiotem niniejszego postępowania. Sąd zauważył, że po wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2005 r. dalsze czynności Rady Gminy Tarnowo Podgórne stanowiły kontynuację postępowania planistycznego rozpoczętego uchwałą z dnia 27 września 2001 r. W poprzedniej sprawie została bowiem oddalona skarga na uchwałę Nr X/66/2003, którą rozpatrzono zarzut skarżących w ten sposób, że przyjęto go w części dotyczącej uszczegółowienia zasad realizacji zieleni izolacyjnej na projektowanych w sąsiedztwie terenach aktywizacji gospodarczej, natomiast w pozostałej części zarzut odrzucono. Po wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2005 r. należało ponowić czynności na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), do czego Rada Gminy zobligowana była dyspozycją art. 25 tej ustawy.
W ocenie Sądu I instancji dopuszczalne jest ponowne złożenie zarzutu do zmienionego projektu planu, mimo rozpatrzenia zarzutu do projektu wyłożonego w pierwotnej formie. Istotnemu ograniczeniu podlega natomiast zakres kognicji Sądu. W szczególności nie jest możliwe powtórne rozpatrywanie tych samych okoliczności, które wpływały na ocenę zgodności z prawem uchwały o odrzuceniu zarzutu poprzedniego. W rozpatrywanej sprawie większość argumentów skarżących pokrywa się z argumentacją zaprezentowaną w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Sądu.
Skarżący zarzucili wadliwość zaskarżonej uchwały odnosząc się do faktu, iż w aktach sprawy znajduje się tekst uchwały podpisanej przez Wójta, a nie podmiot uprawniony do reprezentowania Rady Gminy. Sąd I instancji uznał ten zarzut za bezzasadny wywodząc, że z zawartego w aktach sprawy protokołu posiedzenia Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 22 marca 2005 r. wynikało, że radnym przedstawiono projekt uchwały zawierający uzasadnienie. Projekt został utrwalony w formie pisemnej podpisanej przez Wójta. Przedmiotem głosowania radnych był projekt uchwały wraz z uzasadnieniem, które stały się uchwałą z uzasadnieniem z chwilą dokonania czynności głosowania. Natomiast fakt, że uzasadnienie uchwały nie zostało odrębnie utrwalone w formie pisemnej nie oznacza, że nie istnieje, i to tym bardziej, iż brak jest przepisów prawa, które nakazywałyby publikację uzasadnienia uchwały o odrzuceniu zarzutu.
Od powyższego wyroku D., J. i S. S. złożyli skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wnieśli także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 3 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie skontrolowanie przez Sąd I instancji twierdzenia, że pas zieleni o szerokości 30 m złagodzi w wystarczającym stopniu skutki oddziaływania nowego sposobu wykorzystania pobliskich nieruchomości na nieruchomość skarżących, a w tym uchroni ich przed szkodliwym wpływem planowanej działalności, w związku z którą Gmina zmieniła przeznaczenie gruntów rolnych na aktywizację gospodarczą.
Zarzucono także naruszenie art. 170 i art. 171 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie przez Sąd, że w sprawie skarżący podnoszą te same okoliczności, które wpływały na ocenę zgodności z prawem uchwały o odrzuceniu zarzutu z dnia 10 marca 2003 r. i że w wydany w wyniku tego zarzutu wyrok wiążę strony i sądy, a zatem ma miejsce res iudicata.
W skardze został sformułowany nadto zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Dla skarżących jest oczywiste, że skutki oddziaływania planowanego sposobu wykorzystania nieruchomości prowadzą do naruszenia ich prawa własności chronionego przepisami Kodeksu cywilnego, a w szczególności art. 140 tej ustawy, który wraz z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (zgodnie z art. 33 tej ustawy) kształtuje sposób wykonywania prawa własności.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że orzeczenie WSA w Poznaniu z dnia 21 kwietnia 2004 r. dotyczy sprawy przeznaczenia sąsiednich terenów pod aktywizację gospodarczą z wyłączeniem określenia szerokości pasa zieleni pełniącego funkcję ochronną, natomiast zaskarżony wyrok z dnia 15 listopada 2005 r. dotyczy wyłącznie tego pasa, a więc ustalenia odległości pomiędzy terenami przeznaczonymi pod działalność gospodarczą a nieruchomością skarżących. Tym samym w pierwszym postępowaniu skarżący nie mogli podnieść zarzutów dotyczących gromadzenia się w ich glebie szkodliwych pierwiastków, ze względu na to, że zależy to od odległości pomiędzy terenami o różnym przeznaczeniu. Nie jest zatem zasadny zarzut powagi rzeczy osądzonej.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Gmina Tarnowo Podgórne, wnosząc o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności, które przesądzają o ewentualnej nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji, o których mowa w art. 183 § 2 ww. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest zatem związany zarzutami skargi kasacyjnej i nie może poza nie wyjść ani ich domniemywać.
Rozpoznając zarzuty niniejszej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw bądź też nie mogą odnieść zamierzonego skutku.
W szczególności usprawiedliwionych podstaw nie ma zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 3 § 2 pkt 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako że przepis ten dotyczy m.in. uchwał rad gmin o charakterze aktów prawa powszechnie obowiązującego (prawa miejscowego), a nie aktów indywidualnych jakimi są, w odróżnieniu od uchwał ustalających miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, uchwały o odrzuceniu zarzutów do projektów takich planów. Jeżeli zatem zaskarżona uchwała Rady Gminy Tarnowa Podgórnego została podjęta w przedmiocie zarzutu do przedmiotowego projektu planu to sąd pierwszej instancji nie mógł do niej odnosić regulacji dotyczących aktów prawa miejscowego, czyniąc niezasadnym ww. zarzut skargi kasacyjnej. I nie zmienia tego wywód uzasadnienia do zarzutu, z którego wynika, iż stronie chodziło o coś odmiennego.
Również za prawnie chybiony uznać należy zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 24 ust. 1, mającej zastosowanie w sprawie, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Nie można bowiem skutecznie zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, iż ten niewłaściwie zastosował w sprawie ww. regulację prawną gdy zasadnie i zgodnie z oczekiwaniami strony skarżącej stanął na stanowisku, że jej zastrzeżenia do przedmiotowego projektu planu miały charakter zarzutu, o którym mowa w tej regulacji i w związku z tym rozpoznał skargę na uchwałę Rady Gminy Tarnowa Podgórnego o odrzuceniu zarzutu skarżących. Ponieważ przepis art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje do oceny naruszenia interesu prawnego wnoszącego zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to alternatywą w niniejszej sprawie było uznanie, iż interes prawny skarżących nie został naruszony projektowanym planem uniemożliwiając wtedy sądowi pierwszej instancji kontrolę zaskarżonej uchwały.
Jeżeli tak to należy wnosić, że nie o to chodziło stronie skarżącej zarzucającej naruszenie art. 24 ust. 1 ww. ustawy. W tym miejscu należy podnieść, że sam fakt naruszenia interesu prawnego skarżących projektowanym planem nie oznacza jeszcze obowiązku uwzględnienia skargi. Obowiązek ten powstaje dopiero wówczas gdy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżących, traktowanego przez ustawodawcę w tym przypadku jako warunek dopuszczalności skargi (zob. konstrukcję art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) następuje naruszenie obiektywnego porządku prawnego. To zaś oznacza, że gmina planując przestrzennie może naruszyć czyjś interes prawny, ale uprawnienie to, wyprowadzone z art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, musi być wykonywane w zgodzie z obowiązującym prawem i dopiero wówczas gdy dochodzi do naruszenia interesu prawnego wnoszącego zarzut z jednoczesnym naruszeniem obowiązującego prawa albo jednoczesnym nadużyciem ww. uprawnienia przez gminę, sąd administracyjny, rozpoznając skargę na uchwałę rady gminy o odrzuceniu zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zobowiązany skargę uwzględnić.
Jeżeli zatem w niniejszej sprawie do takiego naruszenia prawa nie doszło, a Rada Gminy Tarnowa Podgórnego działała w granicach ustawowo przyznanych jej uprawnień do decydowania o zmianie przeznaczenia gruntów i uprawnień tych nie nadużyła (strona skarżąca również tego nie wykazała opierając swoje twierdzenia i dowody na fakcie naruszenia interesu prawnego skarżących), to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zasadnie oddalił skargę D. i J. S. oraz S. S. na przedmiotową uchwałę Rady Gminy Tarnowa Podgórnego.
W tej sytuacji prawnej i faktycznej sprawy na znaczeniu traci ostatni zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 170 i 171 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwłaszcza w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w istocie rozpoznał sprawę, choć w uzasadnieniu rzeczywiście powołał się na związanie wcześniejszymi wyrokami, błędnie zakładając, że zapadły one w tej samej sprawie.
Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 przywołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.