Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 14 stycznia 2015r. sygn. akt IV SA/Po/827/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Ś., G. Ś., na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2014r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 25.04.2014r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. wpłynęło pismo A. Ś. oraz G. Ś. z dnia 24.04.2014 r., stanowiące prośbę o skontrolowanie stacji [...] znajdującej się w K. przy ul. P. [...] "pod względem przepisów Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21.11.2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych... (Dz. U. nr 243, poz. 2063z 2005 r.)".
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta K. pismem z dnia [...].05.2014r. znak: [...] udzielił odpowiedzi A. Ś. oraz G. Ś. na podanie z dnia 24.04.2014 r. informując, że stacja [...] znajdująca się w K. przy ul. P. [...] była wielokrotnie przedmiotem kontroli PINB, jak i innych instytucji, między innymi Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w K. oraz, że przeprowadzone kontrole nie wykazały naruszenia wskazanych w piśmie z dnia 24.04.2014 r. przepisów.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że ukształtowane na tle przepisu art. 134 Kpa orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania, tj. przedmiotowe i podmiotowe.
Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych.
W myśl art. 127 § 1 Kpa "od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji". Jak wynika z treści przytoczonej normy skutecznie odwołanie można wnieść jedynie od decyzji. Będąc typowym przykładem indywidualnego aktu zewnętrznego decyzja jest aktem władczym, stanowiąc jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, oparte na przepisach prawa administracyjnego i określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie. Na mocy art. 144 Kpa powyższe zastosowanie ma również do postanowień, od których przysługuje zażalenie.
Składnikami przedmiotowo istotnymi dla uznania, iż wydany przez organ administracji publicznej akt administracyjny jest decyzją, konieczne są zgodnie z art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego następujące elementy: oznaczenie organu administracji publicznej, data wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Tylko akt administracyjny posiadający wszystkie powyższe elementy może być uznany za decyzję.
Tymczasem pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. z dnia 22.05.2014 r. znak: PINB 450/10/2014, nie zawiera wymaganych prawem, tj. określonych w art. 107 § 1 Kpa elementów koniecznych do uznania go za decyzję. Za minimum elementów niezbędnych do uznania pisma za decyzję Naczelny Sąd Administracyjny uznał: orzeczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Tak więc pismo pozbawione jednego z tych składników nie może zostać uznane za decyzję.
Wniesienie odwołania na pismo, od którego nie przysługuje środek zaskarżenia obliguje właściwy organ do potraktowania takiego odwołania jako niedopuszczalnego. Zgodnie z treścią art. 134 Kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność złożonego odwołania przez A. Ś. i G. Ś. z dnia 23.05.2014 r. od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. z dnia 22.05.2014 r. znak: [...]. W związku z niedopuszczalnością złożonego odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustosunkował się do argumentów skarżących, zawartych w przedmiotowym odwołaniu.
Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli legalności w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie [...]WINB z dnia [...]].07.2014r. nr [...], stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma PINB w K. z dnia [...] maja 2014r. nr [...] stanowiącego odpowiedź na pismo z dnia 24 kwietnia 2014r. Tak więc przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania z uwagi na to, że w ocenie organu odwoławczego przedmiotowe odwołanie dotyczyło pisma od którego nie przysługuje środek zaskarżenia, a nie zaskarżalnej decyzji.
Z treści pisma PINB z dnia [...].05.2014r. wynika, iż organ – w ocenie Sądu przedwcześnie, a więc w ustalonym stanie faktycznym błędnie - potraktował wniosek skarżących z dnia 24.04.2014r. jako skargę w trybie działu VIII K.p.a. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 227 K.p.a., stosownie do którego przedmiotem skargi, uregulowanej w dziale VIII K.p.a., może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga taka jest prawnym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego ani też nie mogą stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego. Skarga jest równocześnie traktowana jako odformalizowany środek społecznej kontroli działania administracji publicznej podejmowanej w interesie jednostkowym lub publicznym.
Postępowanie wdrażane przez właściwy organ na skutek skargi ma charakter uproszczonego postępowania administracyjnego. Poza sporem pozostaje przy tym fakt, że działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków nie przybierają postaci aktów, gdyż w postępowaniu skargowym nie podlegają rozstrzyganiu konkretne sprawy administracyjne, a w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Jak bowiem wynika z art. 237 § 3 K.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, a elementy składowe tego zawiadomienia określone zostały w art. 238 § 1 K.p.a. Tym samym załatwienie omawianej skargi jest niezaskarżalne.
Sąd podkreślił, że należy uwzględnić treść art. 233 k.p.a., zgodnie z którym skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. W przepisie tym ustawodawca przyjmuje zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed postępowaniem skargowym. Jeżeli zatem z wniesionej skargi wynika, że odnosi się ona do sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, wówczas skarga taka traktowana jest jako wniosek o wszczęcie postępowania. Postępowanie skargowe będzie miało więc charakter subsydiarny wobec postępowania jurysdykcyjnego. Przepis art. 233 K.p.a. wyraźnie wyłącza bowiem załatwianie pism obywateli w ramach instytucji skarg i wniosków, jeśli dotyczą one spraw indywidualnych i pochodzą od strony. Pismo takie wszczyna postępowanie administracyjne z dniem doręczenia organowi administracji państwowej.
W orzecznictwie NSA podkreśla się, że w demokratycznym państwie prawa nie jest dopuszczalne zamykanie drogi do postępowania administracyjnego przez stosowanie procedury postępowania skargowo-wnioskowego regulowanego przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowi o tym expressis verbis art. 233 K.p.a., zgodnie z którym "Skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę.". Ustawodawca przyjmuje tutaj generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed postępowaniem skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania. Przesądzenie poza postępowaniem administracyjnym, w formie zawiadomienia o załatwieniu skargi, pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia w toku instancji a następnie zaskarżenia na drodze sądowej.
Powyższe ma o tyle istotne znaczenie, iż - jak wynika z pisma skarżących z dnia 24 kwietnia 2014r. - skarżący zwrócili się do PINB jako organu właściwego do skontrolowania zgodności funkcjonowania stacji LPG z prawem budowlanym. W myśl art. 84 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. 2013, poz. 1409 ze zm.), do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, która obejmuje kontrolę zgodności wykonywanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, a podstawę prowadzenia postępowania w tym zakresie stanowią m.in. unormowania art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane.
W okolicznościach niniejszej sprawy, PINB nie potraktował wniosku skarżących z dnia 24 kwietnia 2014 r. jako wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, lecz jako skargę powszechną w trybie działu VIII K.p.a. W efekcie, na podstawie art. 239 K.p.a. zawiadomił skarżących, o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego.
Sąd wskazał, iż postępowanie kontrolne w ramach przepisów ustawy Prawo budowlane wszczynane jest z urzędu. Powiatowy Inspektor zobowiązany był więc potraktować wniosek skarżących jako impuls do wszczęcia odpowiedniego dla danych okoliczności faktycznych postępowania, ewentualnie – gdyby uznał, że żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte – zobowiązany był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.
Takie załatwienie wniosku skarżących jako skargi w trybie działu VIII K.p.a., które nie nastąpiło w ramach postępowania administracyjnego, spowodowało, że uzasadniona jest konkluzja, iż w zakresie wniosku skarżących o wszczęcie postępowania organ nadzoru budowlanego mógł dopuścić się bezczynności.
Należy co do zasady zgodzić się z [...]WINB, iż zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z powyższego wynika, że odwołanie jest środkiem zaskarżenia, który przysługuje wyłącznie od decyzji administracyjnej. Odwołanie zatem jest niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, a zatem gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną, lecz stanowi np. czynność materialno – techniczną, czynność cywilną.
W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy bada zatem, czy czynność organu administracji publicznej, od której zostało wniesione odwołanie, jest decyzją administracyjną. Kryterium kwalifikującym akt organu administracji publicznej do kategorii decyzji administracyjnych jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki, posiadające minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, wystarczające do tego, ażeby zaliczyć akt do decyzji istniejących w obrocie prawnym. Przy kwalifikowaniu więc czynności organu administracji publicznej należy brać pod uwagę przedmiot (władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o indywidualnych prawach lub obowiązkach) oraz formę rozstrzygnięcia, mając na względzie spełnienie przesłanek konstytucyjnych zapewniających istnienie decyzji w obrocie prawnym).
Mając powyższe na uwadze co do zasady zgodzić się należy, iż pismo PINB z dnia [...].05.2014r. nie jest decyzją. Tym niemniej zdaniem Sądu wskazać należy, iż z uwagi na powołane wyżej zasady prowadzenia postępowania administracyjnego stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na obecnym etapie uznać należy za przedwczesne. O rzeczywistej treści żądania zawartego w piśmie złożonym do organu administracji publicznej nie decyduje jego tytuł nadany przez stronę, ale rzeczywista treść pisma. Skarżący podnosili że ich pismo powinno się traktować jako "Odwołanie" decyzji z dnia [...] maja 2014r.
Tym niemniej ani organ I instancji, ani organ II instancji nie ustaliły, czy pierwotne pismo skarżących z dnia 24 kwietnia 2014r. stanowi skargę powszechną. Ma to istotne znaczenie, szczególnie w sytuacji gdy skarżący nie byli informowani o trybie i możliwościach poddania kontroli stanowiska PINB.
Skoro więc z pisma skarżących z dnia 24.04.2014 r. nie wynikało jasno, że stanowi ono skargę w rozumieniu przepisów Działu VIII K.p.a., to przed rozpoznaniem pisma nazwanego odwołaniem pożądane było wyjaśnienie rzeczywistej woli strony co do dalszego trybu postępowania i ustalenia pierwotnej woli skarżących co do tego, czy ich pismo z dnia 24.04.2014r. stanowi skargę powszechną, czy też wszczęcie postępowania kontrolnego. A w konsekwencji uznania pisma z dnia 23.05.2014 jako odwołania, czy też wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Wobec zaistniałych wątpliwości co do kwalifikacji pisma, obowiązkiem organu było ustalenie rzeczywistej treści żądania skarżących. Nie tylko w interesie strony, ale też w interesie publicznym jest podejmowanie przez organ administracji działań, które gwarantują ustalenie właściwego trybu postępowania, a nie automatyczne uruchamianie procedur. Istotne jest rozróżnienie przypadku działania strony w trybie skargowym od sytuacji, gdy strona w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym korzysta ze środków prawnych. W rozpoznawanej sprawie nie sposób uznać, że strona skorzystała z trybu skargowego, który zasadniczo nakierowany jest na uruchomienie kontroli działań organu administracji albo jego pracowników.
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ drugiej instancji - uwzględniając powyższe rozważania - ustali, czy zamiarem skarżących było poprzez wniesienie pisma z dnia 24.04.2014r. wniesienie skargi w rozumieniu przepisów Działu VIII K.p.a., czy też wszczęcie postępowania administracyjnego. W zależności od wyniku tegoż ustalenia organ odwoławczy wyda właściwe rozstrzygnięcie.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie.
[...] Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.
Wyrokowi zarzucił:
- - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej:"p.p.s.a."), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez
1. niezastosowanie prawa materialnego – art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm., zwanej dalej: Prawo budowlane), która doprowadziła do tego, że Sąd sformułował ocenę prawną takiej treści, " iż – jak wynika z pisma skarżących z dnia 24 kwietnia 2014r. – skarżący zwrócili się do PINB jako organu właściwego do skontrolowania zgodności funkcjonowania stacji [...] z prawem budowlanym. W myśl art. 84 ust.1 pkt 1 w związku z art. 84a ust.1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), do zadań organu nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, która obejmuje kontrolę zgodności wykonywanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowalnym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, a podstawę prowadzenia postępowania w tym zakresie stanowią unormowania art. 50 i art. 51 ustawy- Prawo budowlane. W okolicznościach niniejszej sprawy, PINB nie potraktował wniosku skarżących z dnia 24 kwietnia 2014r. jako wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, lecz jako skargę powszechną w trybie działu VIII K.p.a. W efekcie, na podstawie art. 239 K.p.a. zawiadomił skarżących, o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy wskazać, iż postępowanie kontrolne w ramach przepisów ustawy Prawo budowlane wszczynane jest z urzędu. Powiatowy Inspektor zobowiązany był więc potraktować wniosek skarżących jako impuls do wszczęcia odpowiedniego w danych okolicznościach faktycznych postępowania, ewentualnie – gdyby uznał, że żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte – zobowiązany był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a." (str.8/9 uzasadnienia wyroku),
2. błędna wykładnia prawa materialnego – art. 84 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 84a ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego, która doprowadziła do tego, że Sąd nakazuje organom nadzoru budowlanego, po kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, każdorazowo wszczynać postępowanie administracyjne i kończyć je kwalifikowanym aktem administracyjnym, ilekroć wnioskodawca tego żąda od organu,
Drugą podstawą skargi kasacyjnej jest zarzut:
- - naruszenia przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 1 kpa poprzez faktyczne uznanie, iż pismo G. Ś. i A. Ś. z dnia 23 maja 2014 r. kwestionujące pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. z dnia [...] maja 2014r. ([...]) jest odwołaniem od decyzji, skoro Sąd wydał rozstrzygnięcie jak w punkcie 1 sentencji przedmiotowego wyroku,
- 2. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezastosowanie art. 134 kpa do pisma G. Ś. i A. Ś. z dnia 23 maja 2014 r., zatytułowanego " odwołanie",
- 3. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niedopuszczenie przez Sąd poprawności udzielenia odpowiedzi przez nadzór budowlany w trybie art. 237 § 1 i 3 kpa w odpowiedzi na żądanie skarżących o przeprowadzenie kontroli w trybie art. 81 ust.4, art. 81a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego.
Na tych podstawach wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 127 § 1 i art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Zasadnie Sąd wywiódł, że odwołanie przysługuje od decyzji, a zatem obowiązkiem Sądu była ocena, czy są podstawy prawne do kwalifikacji pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. z [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] udzielającego odpowiedzi A. Ś. oraz G. Ś. na podanie z dnia 24 kwietnia 2014r. informującego, że stacja [...] znajdująca się w K. była przedmiotem kontroli, które nie wykazały naruszenia przepisów prawa.
Sąd wyraził stanowisko, że co do zasady zgodzić się należy, że pismo to nie jest decyzją. Stanowisko to jest w pełni prawidłowe. Brak rozstrzygnięcia merytorycznego o prawach lub obowiązkach, jak i niemerytorycznego (umorzenia postępowania w sprawie) nie daje podstaw do kwalifikacji czynności organu do decyzji administracyjnej. Sąd nie wyprowadził jednak z tego prawidłowego stanowiska konsekwencji prawnych co do dopuszczalności odwołania od tego pisma, przyjmując, że przyjęcie niedopuszczalności odwołania jest przedwczesne. Nie można podzielić takiej oceny z tego względu, że jest sprzeczna z art. 127 § 1 i art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem kontroli Sądu nie była odmowa wszczęcia postępowania, jak i nie była bezczynność organu. Nie było podstaw do przyjęcia stanowiska o przedwczesnym stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania wywiedzionego z przyjętych reguł kwalifikacji skargi powszechnej jako czynności procesowej podlegającej ocenie według przepisów regulujących ogólne postępowanie administracyjne.
Błędna kwalifikacja skargi powszechnej na podstawie art. 233 kodeksu postępowania administracyjnego nie przesądza o przedwczesnym stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Skoro w sprawie nie została wydana decyzja, złożenie odwołania jest niedopuszczalne. Należy podkreślić, że nawet przy przyjęciu, że w sprawie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 233 kodeksu postępowania administracyjnego, to dopóki organ nie wyda decyzji wniesienie odwołania jest niedopuszczalne.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na mocy art. 188 w zw. z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.