Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/GL 564/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] oraz decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...].
Sąd pierwszej instancji przyjął, że przedmiotem oceny pod względem zgodności z prawem była w niniejszej sprawie jedynie decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku wytwórni makaronu na działce nr 178/3 k.m. 3 w K. Rozważając czy skarżący posiada przymiot strony postępowania Sąd uznał, że skarżący legitymuje się przymiotem strony w tym postępowaniu, bowiem powołana w podstawie prawnej rozstrzygnięcia organów obydwu instancji ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie określa kręgu stron, jak to uczynił ustawodawca na gruncie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), aczkolwiek przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera zasadę prawa do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów sąsiednich.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, definicję strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiera art. 28 K.p.a. Stąd też stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Podmiot legitymujący się interesem prawnym uprawniony jest następnie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w świetle art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.). Z prawa własności nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji co do zasady wynika interes prawny w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy. W niniejszej sprawie odległość projektowanej dobudowy do istniejącego obiektu budowlanego inwestora od granicy działki sąsiedniej nr 179 wynosi około 7 m. Taki stan rzeczy uzasadnia, zdaniem Sądu pierwszej instancji, występowanie właściciela nieruchomości sąsiedniej na prawach strony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją.
Odnosząc się do stanowiska inwestora Z. M., podnoszącego, że zgodnie z aktem własności ziemi działka nr 179 stanowi własność B. K., Sąd wskazał, że skarżący powołał się na przymiot spadkobiercy po zmarłej matce i nadesłał kserokopię aktu własności, wydanego przez Naczelnika Gminy R. nr [...]. Sąd przyjął, że brak jest podstaw prawnych do żądania postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po B. K. celem wykazania tytułu prawnego do działki sąsiedniej. Stwierdzono zatem, że skarżący, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, posiada legitymację do wniesienia skargi.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że uwzględnienie wniosku inwestora nastąpiło bez należytego rozważenia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle powyższej regulacji wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w razie spełnienia m.in. warunku, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten nie dotyczy jedynie inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 14, poz. 139 ze zm.), co dotyczy planów uchwalonych przed 1995 r.
Taki stan rzeczy miał miejsce w niniejszej sprawie, bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy R. został zatwierdzony uchwałą nr 46/XXXIII/93 (Dziennik Urzędowy Województwa Częstochowskiego nr 19, poz. 110 z dnia 17 listopada 1993 r.). Stąd też w pierwszym rzędzie wymagał określenia rodzaju projektowanej zabudowy przy zastosowaniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.
Sąd podnosi, że odróżnić należy pojęcie zabudowy usługowej od produkcyjnej. Sąd powołał się też na wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 2972, mocą którego wskutek skargi L. K. uchylono decyzję SKO w C. z dnia 5 grudnia 2000 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego wraz ze zmianą użytkowania z przeznaczeniem na produkcję makaronu na działce nr 178/1 przyjmując, że działalność produkcyjna polega na wytwarzaniu produktów w sposób masowy przy użyciu urządzeń mechanicznych. Analizując wówczas zapis planu z 1993 r. dla terenu inwestycji (symbol E 1 M 3 – "teren zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej z usługami. Dopuszczalna lokalizacja innych obiektów o uciążliwości nie przekraczającej granic działek"), Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że w omawianej jednostce planu dopuszcza się zabudowę jednorodzinną, zagrodową oraz usługi o uciążliwości nie przekraczającej granic działki.
Wykładnia pojęcia usługi nie pozwala natomiast na przyjęcie o zgodności z planem z 1993 r. lokalizacji na tym terenie zakładu produkcji makaronu. W konsekwencji wyroku NSA w sprawie II SA/Ka 2972/00 prawomocnym wyrokiem z dnia 16 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 816/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność decyzji organów obydwu instancji wydanych po ponownym rozpoznaniu sprawy.
Sąd podnosi, że powyższe orzeczenia nie zapadły w niniejszej sprawie, a postępowaniem objęte było zamierzenie, polegające na dalszej rozbudowie budynku wytwórni makaronu, jednakże uznał, iż należy się przychylić do stanowiska wskazującego, że w świetle zapisów planu z 1993 r. na terenie objętym spornym zamierzeniem inwestycyjnym nie było dopuszczalne lokalizowanie zabudowy produkcyjnej. Nie sposób bowiem - zdaniem Sądu pierwszej instancji - przyjąć, że niezgodna z planem była zmiana przeznaczenia obiektu i jego rozbudowa na potrzeby wytwórni makaronu, co zostało już przesądzone w poprzedniej sprawie, a dalsza rozbudowa wytwórni makaronu pozostawałaby w zgodności z zapisem planu aczkolwiek już nie obowiązującego (uchylonego). Stąd też Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako że plan z 1993 r. nie przeznaczał terenu inwestora pod inwestycje produkcyjne.
Analizując spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 tej ustawy, Sąd podnosi, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia działki sąsiedniej. Jednak w niniejszej sprawie działki graniczące są już zabudowane i to zabudową mieszkaniową, co przedstawiono na załączniku graficznym do decyzji organu I instancji, aczkolwiek wbrew wymogowi z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), a na kopii mapy nie wyznaczono granic obszaru analizowanego. Obszar analizowany stanowi zaś teren określony, wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 cytowanego rozporządzenia).
Tymczasem właśnie funkcja zabudowy na obszarze analizowanym ma, w ocenie Sądu I instancji, decydujące znaczenie na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd uważa, że jedynie spełnienie wymogu w zakresie kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy pozwala na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zatem dopiero istnienie zabudowy produkcyjnej w analizowanym obszarze umożliwiałoby uwzględnienie wniosku inwestora. Wprawdzie organ pierwszej instancji powołał się na istnienie w "sąsiedztwie" zabudowy w postaci hurtowni i zakładu produkującego obuwie, jednak z uwagi na brak wyznaczenia granic obszaru analizowanego zgodnie z wymogiem z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie sposób przyjąć, aby w niniejszej sprawie spełniona została tzw. zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną sporządzoną przez radcę prawnego wniósł Z. M. zarzucając:
- 1. naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i błędne zastosowanie przepisu art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania przez błędną wykładnię art. 28 K.p.a.
Wskazując na powyższe zarzuty, wnosi o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiego Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania;
- 2. zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytacza się treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz stwierdza, że decyzja szczegółowo określiła warunki zabudowy, z czego wyciąga się wniosek, iż zaskarżony wyrok nie jest zgodny z prawem. Nadto pełnomocnik podnosi, że wyrażenie przez właścicieli nieruchomości sąsiednich, w przypadku ustalenia warunków zabudowy, negatywnego stanowiska co do tejże inwestycji z uwagi na ewentualną, a częstokroć hipotetyczną możliwość naruszenia ich praw, było na tym etapie postępowania przedwczesne.
Wnoszący skargę kasacyjną stwierdza także, że przyznanie skarżącemu L. K. przymiotu strony narusza art. 28 k.p.a., jednakże nie przedstawia się w tym względzie żadnej argumentacji.
Wreszcie za błędne stanowisko Sądu pierwszej instancji uznaje się to, że w niniejszej sprawie nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa, a to z tego względu, iż zamierzenie inwestycyjne nie naruszało w żadnym wypadku interesów właścicieli działek sąsiednich, ponieważ dotyczy realizacji zabudowy położonej w środku działki (w odległości ok. 7m od granicy najbliższej działki sąsiedniej), co nie zmieni stanu istniejącego w bezpośrednim sąsiedztwie działek sąsiednich w zakresie parametrów i funkcji istniejącej zabudowy. Wielkość i istniejące zagospodarowanie działki objętej wnioskiem pozwala, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, na realizację wnioskowanej inwestycji. Za spełnieniem zasady dobrego sąsiedztwa przemawia również to, że przedsięwzięcie będące przedmiotem uchylonych decyzji nie jest przedsięwzięciem mogącym wpływać znacząco na środowisko. W celu ustalenia wymagań dla projektowanej zabudowy pełnomocnik podnosi, iż wyznaczono granice obszaru położonego 75 m wokół terenu objętego wnioskiem, na którym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta stanowiła podstawę do ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W szczególności podnieść należy, że skarga kasacyjna wprawdzie formułuje zarzuty pod adresem zaskarżonego wyroku, jednakże nie przedstawia argumentacji na ich poparcie. Przedstawione bowiem uzasadnienie stanowi w istocie jedynie niedopuszczalną w świetle prawa polemikę z ustaleniami Sądu. Nie jest wystarczające by podać jedynie brzmienie przepisu prawa materialnego a następnie wyprowadzić konkluzję, że wyrok narusza ten przepis, bowiem decyzja organu administracji warunki jakie prawo materialne zakreśliło – spełniała. Naczelny Sąd Administracyjny nie może "domyślać" się co miał na uwadze wnoszący skargę kasacyjną tak przedstawiając zarzut naruszenia prawa.
Wnoszący skargę kasacyjną podnosi także, że skarżący L. K. nie posiada przymiotu strony postępowania i zarzuca Sądowi naruszenie art. 28 K.p.a. Brak jakiejkolwiek argumentacji wskazującej na czym miałoby polegać błędne zastosowanie przepisu przez Sąd, względnie błędna jego wykładnia nie pozwala na ustosunkowanie się do tak postawionego zarzutu naruszenia prawa procesowego. Na marginesie należy jedynie podnieść, że Sąd pierwszej instancji tę przesłankę przekonywająco uzasadnił.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przedstawił szeroko argumentację, która była podstawą uznania, że zaskarżona do tego Sądu decyzja nie jest zgodna z prawem. Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjna przedstawia jedynie swoje stanowisko oceniając stan faktyczny sprawy. Wywodzi, że skoro na działce inwestora inwestycja zlokalizowana jest w środku działki, to nie może zmienić stanu istniejącego w bezpośrednim sąsiedztwie działek. Argumentacja ta nie jest zrozumiała i nie odnosi się w żadnym razie do wskazanego przez Sąd pierwszej instancji braku analizy spełniającej wymogi wynikające z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przepis ten bowiem stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Brak więc takiej analizy zawsze prowadzić będzie do uchylenia decyzji, która tego wymogu nie dopełniła w sposób należyty.
Z tych więc względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.