Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 408/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] Burmistrz Miasta Bochni z powołaniem się na treść art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. dalej jako "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 t.j., dalej jako "k.p.a."), ustalił na wniosek J. B., zamieszkałej w Rzezawa, ul. B. [...] warunki zabudowy na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze na działce nr [...] przy ul. B. w B. wraz z przyłączami: wody, kanalizacji sanitarnej, gazu z sieci w działce nr [...] oraz przyłączem energii elektrycznej z sieci w działce nr [...]/4 przez działki nr [...]/43 i [...]/4 w Bochni.
Od w/w decyzji odwołania złożyli W. H. oraz R. H. i M. M. H. W złożonym odwołaniu W. H. wniósł o "zmianę decyzji i odmówienie ustalenia warunków zabudowy" zarzucając, iż objęta wnioskiem decyzja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w obszarze analizowanym "brak jest działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana i zagospodarowana obiektem o funkcji usługowej, usługowo - mieszkalnej, budynkiem wielorodzinnym z usługami na parterze, usytuowanym wśród zabudowy jednorodzinnej". Istniejące zaś po przeciwnej stronie ul. B. czterokondygnacyjne budynki mieszkalne wielorodzinne z usługami w parterach nie mogą stanowić podstawy do określenia wymagań dla planowanej inwestycji w zakresie podstawowych, wymaganych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym parametrów.
Odwołujący podkreślił jednocześnie, iż Burmistrz Bochni dwukrotnie już odmówił ustalenia na działce nr [...]/1 przy ul. B. w Bochni warunków zabudowy dla budynków o funkcji usługowo - handlowej. W obecnie wydanej decyzji w sposób nieuprawniony poszerzeniu uległ obszar analizowany (ponad wymaganą trzykrotną szerokość frontu działki) dzięki czemu zaistniała możliwość ustalenia warunków zabudowy dla dowolnej inwestycji. Na działkach zlokalizowanych w promieniu przeszło 210 m znajdują się jedynie budynki mieszkalne jednorodzinne, żadna zaś z działek sąsiednich znajdujących się w obszarze analizowanym nie może stanowić punktu odniesienia dla ustalenia wymagań dotyczących warunków zabudowy dla budowy budynku wielorodzinnego z usługami na parterze. W odrębnie złożonym odwołaniu R. H. i M. M. H. podniosły, iż dla działki nr [...]/1 w Bochni w dniu [...] czerwca 2009 r. wydana już została ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Nadto na działce objętej wnioskiem usytuowany jest centralnie istniejący od wielu lat budynek mieszkalny jednorodzinny. W takiej zaś sytuacji na działce nr [...]/1 przy ul. B. w Bochni, dla której ustalono obecnie warunki zabudowy, usytuowane zostaną trzy budynki, co w sposób oczywisty będzie powodować nadmierną uciążliwość dla otoczenia. Odwołujące zaakcentowały również, iż po północnej stronie ul. B. usytuowane są wyłącznie budynki jednorodzinne oraz kościół. Znajdujące się zaś po drugiej stronie tej ulicy bloki mieszkalne z usługami w parterach stanowią "wystarczającą dolegliwość dla mieszkańców ulicy".
Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 roku ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazało, że zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Organ przywołując treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wskazał, iż szczegółowy tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został, w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p., rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 póz. 1588, dalej jako "rozporządzenie").
Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiając zasady wyznaczania obszaru analizowanego wskazało, że z zalegającej w aktach sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej przez uprawnionego urbanistę wynika, iż w obszarze analizowanym, wyznaczonym wokół działki nr [...]/1 położonej przy ul. B. w Bochni, występuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna - między innymi na działkach nr: [...]5, [...]4, [...]1, [...]2. Również na działce objętej wnioskiem znajduje się już budynek mieszkalny jednorodzinny parterowy, podpiwniczony z poddaszem nieużytkowym. Teren inwestycji ma spadek w kierunku południowym. Po tej samej stronie ul. B. znajdują się działki z zabudową jednorodzinna wolnostojącą i szeregową (za obwodnicą).
Natomiast po przeciwnej stronie ul. B. na działkach nr [...]/3 i [...]/4 zlokalizowane są budynki zabudowy wielorodzinnej z usługami podstawowymi w parterze. Zdaniem organu spełniony jest zatem warunek art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji "funkcji zabudowy" (rozumianej jako sposób użytkowania obiektów budowlanych), gdyż sposób użytkowania istniejących w sąsiedztwie obiektów będzie kontynuowany w planowanym budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami w parterze. Wystąpi również kontynuacja parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Organ wskazał, iż w obszarze analizowanym znajdują się bowiem działki sąsiednie ([...]2, [...]5, [...]4, [...]1, [...]/3, [...]/4) dostępne z tej samej drogi publicznej, które są już zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia.
W ocenie organu ze znajdującej się w aktach sprawy analizy wynika zatem, iż na działce nr [...]/1 w Bochni możliwa jest realizacja inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze. W analizie w sposób szczegółowy zbadano istniejącą funkcję zabudowy i zagospodarowania poddanego analizie terenu, a także cechy zabudowy i wymagania dotyczące kształtowania ładu przestrzennego, takie jak gabaryty oraz forma architektoniczna obiektów budowlanych. Określając gabaryty istniejącej zabudowy ustalono ilość kondygnacji naziemnych budynków znajdujących się obszarze analizowanym oraz wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych. Dokonując natomiast analizy formy architektonicznej obiektów budowlanych opisano geometrie dachów oraz kształt rzutu budynków znajdujących się w wyznaczonym obszarze. Te ustalenia doprowadziły następnie do określenia w zaskarżonej decyzji warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego.
Organ wskazał, iż objęta wnioskiem działka oznaczona nr [...]/1 posiada zapewniony bezpośredni dostęp do drogi powiatowej oznaczonej nr ewid. [...]/4 (ul. B.) poprzez dwa istniejące zjazdy. Teren inwestycji posiada więc "dostęp do drogi publicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Organ wskazał, że jeżeli chodzi o spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., to w aktach sprawy znajdują się oświadczenia i zapewnienia MPWiK w Bochni o możliwości podłączenia objętego wnioskiem budynku do sieci wodno-kanalizacyjnej, Zakładu Energetycznego - Rejon Dystrybucji Bochnia o zapewnieniu przydziału mocy dla celów mieszkalnych, Karpackiego Operatora Systemu Dystrybucyjnego Sp. z o.o. o istnieniu warunków technicznych dostawy gazu z eksploatowanej sieci gazowej. Organ wskazał, iż z analizy oraz załączonych w poczet materiału dowodowego map zasadniczych terenu wynika nadto, iż w rejonie inwestycji występują wszystkie sieci miejskie.
W ocenie Kolegium istniejące uzbrojenie terenu uznać więc należy za wystarczające dla objętego wnioskiem zamierzenia inwestycyjnego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Co do spełnienia kolejnego, przewidzianego treścią art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. warunku, uzależniającego wydanie decyzji od tego aby teren objęty wnioskiem nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, albo był objęty taką zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa wart. 88 ust. 1; wskazane zostało, iż teren działki nr [...]/1 w Bochni, posiada zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskaną do poprzednio obowiązującego planu, zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w Bochni Nr XXX/34/92 z dnia 3 czerwca 1992r. (Dz.Urz. Woj.Tarnowskiego Nr 4, poz. 86).
Ponadto organ wskazał, że brak jest również podstaw do przyjęcia, aby wnioskowana inwestycja pozostawała w sprzeczności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust.1 pkt 5 u.p.z.p.) i reasumując uznał, iż w analizowanym przypadku spełnione zostały wszystkie warunki przewidziane treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., niezbędne dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wyjaśnił, iż ustalenie warunków zabudowy jest niejako etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji, mającym na celu przesądzenie, czy planowane zamierzenie inwestycyjne może być na danym terenie zrealizowane. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. 2006 r. Nr 156 póz. 1118 ze zm., dalej jako "Prawo budowlane") zostaną spełnione.
Organ wyjaśnił, że realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Skoro natomiast według art. 63 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy (doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości), to podmiot, któremu wydano już decyzję o warunkach zabudowy danego terenu, jest uprawniony do ponownego ubiegania się o wydanie decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, jednakże w sprawie innej budowy (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1998r, sygn. akt: II SA/Po 873/97, opubl. ONSA 1998/4, póz. 141).
W ocenie organu za niezasadny uznać należało zarzut R. H. co do tego, iż niedopuszczalnym jest prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla tego samego terenu, jednakże w sprawie różnej zabudowy (mieszkaniowej jednorodzinnej i równocześnie mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w parterze). Organ zaznaczył, iż powyższe nie oznacza jednak, iż objęta wnioskiem działka faktycznie będzie mogła zostać zabudowana równocześnie wszystkimi budynkami dla których inwestor uzyska decyzje o warunkach zabudowy, gdyż zabudowa działki, chociażby w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, będzie musiała odpowiadać średniej wielkości tego wskaźnika, który dla analizowanego terenu w sytuacji zabudowy wielorodzinnej nie może przekroczyć 15% powierzchni działki. Po wtóre, z wyznaczonej w zaskarżonej decyzji linii zabudowy wynika, iż na objętej wnioskiem działce będzie mógł powstać jeden budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami w parterze w miejsce istniejącego obecnie budynku mieszkalnego jednorodzinnego który, co stwierdza zresztą wprost pkt.1e wniosku inwestora, w takiej bowiem sytuacji będzie musiał zostać wyburzony.
Zdaniem organu nieuzasadnione są obawy odwołujących, iż na działce [...]/1 w Bochni, obok istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowany zostanie kolejny budynek mieszkalny jednorodzinny (dla którego ustalono warunki zabudowy) oraz objęty zaskarżoną decyzją budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami w parterze. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, zgodnie z pouczeniem w niej zawartym, nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych, jak również nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Organ wskazał, że wnioskodawca będzie więc musiał dokonać wyboru, czy na działce nr [...]/2 przy ul. B. w Bochni w miejsce obecnie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowany zostanie budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami w parterze, czy też nowy budynek mieszkalny jednorodzinny. Organ nie podzielił twierdzeń W. H., iż obszar analizowany został w sposób nieuprawniony poszerzony do wielkości przekraczającej trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem.
Działka objęta wnioskiem posiada bowiem szerokość 30m, zaś średnica obszaru analizowanego wynosi około 210 m. W obszarze tym (o promieniu ok. 210m) znajdują się dwa budynki mieszkalne wielorodzinne z usługami w parterze (na działce nr [...]/3, [...]/4), które mogą stanowić podstawę w zakresie kontynuacji funkcji (mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w parterach) w powyższym obszarze analizowanym. Bez znaczenia przy tym jest, iż budynki te znajdują się po przeciwnej stronie ul. B[...]. Wydane w poprzednich latach decyzje Burmistrza Bochni odmawiające ustalenia warunków zabudowy, na które powołuje się Walerian Hans, dotyczyły odmowy ustalenia na przedmiotowej działce, parterowego, wolnostojącego budynku usługowo - handlowego, dla którego w obszarze analizowanym brak jest tzw. "dobrego sąsiedztwa". W obszarze analizowanym brak bowiem zabudowy usługowo - handlowej. Z przytoczonych wyżej powodów zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wywiodła R. H., zaskarżając ją w całości i domagając się uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, ewentualnie stwierdzenia jej nieważności. Ponadto złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodu z akt administracyjnych, w których odmówiono wydania warunków zabudowy na tej samej działce dla budynku wielorodzinnego z usługami, z uwagi na wyznaczenie innego obszaru analizowanego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 listopada 2010 r. uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, iż nie są uzasadnione poglądy skarżącej, iż zaskarżona decyzja narusza prawo, ponieważ odnośnie w/w nieruchomości inwestor uzyskał już wcześniej decyzję o warunkach zabudowy budynkiem jednorodzinnym. Sąd I instancji podzielił w tym zakresie stanowisko wyrażone przez organ odwoławczy. Sąd I instancji nie podzielił również najistotniejszego zarzutu, który dotyczy bezzasadnego i niedopuszczalnego określenia obszaru analizowanego, który zdaniem skarżącej jest zdecydowanie zbyt duży.
Sąd I instancji wskazał, iż w przedmiotowym wypadku szerokość frontu działki nr [...]/1 przy ul. B. w Bochni wynosi 30 m., a zatem granice obszaru analizowanego powinny być wyznaczone w odległości nie mniejszej niż 90 m. Tymczasem jak wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych kopii mapy zasadniczej, w odległości znacznie mniejszej, częściowo bezpośrednio na przeciwko działki nr [...]/1, po drugiej stronie ul. B., usytuowany jest jeden z dwóch 5 kondygnacyjnych, wielorodzinnych budynków mieszkalnych z usługami w parterze, do których nawiązuje przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
Sąd I instancji dokonując wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wyjaśnił, że uwzględniając fakt lokalizacji nieruchomości zabudowanej budynkami wielorodzinnymi z usługami w parterze w bezpośredniej bliskości działki, co do której wydano decyzję o warunkach zabudowy, oddzielonej jedynie tą samą drogą publiczną, należy wskazać, że istotą przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jest nie tyle ocena, czy granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone prawidłowo – w ocenie Sądu I instancji były one wyznaczone prawidłowo, gdyż z uwagi na długość ul. B. i istniejącą przy niej różnorodną zabudowę, tak wyznaczony obszar umożliwiał dokonanie wszechstronnej i pełnej oceny istniejącego tam układu urbanistycznego - lecz ocena, czy było dopuszczalne wydanie decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...]/1 przy ul. B. budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z usługami w parterze, w sytuacji kiedy po tej stronie ulicy B., po której znajduje się działka nr [...]/1, zabudowa taka nie istnieje, a istnieje wyłącznie po stronie przeciwnej w/w ulicy.
Dokonując oceny na tej płaszczyźnie Sąd I instancji w świetle okoliczności faktycznych niniejszego postępowania administracyjnego wskazał, że zabudowa działki nr [...]/1 przy ul. B. budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z usługami w parterze nie naruszy istniejącego układu urbanistycznego, ani występującego tam ładu architektoniczno - przestrzennego. Związane jest to m.in. z tym, że budynek którego dotyczy decyzja, posiada jedynie o jedną kondygnację więcej niż pozostałe obiekty budowlane istniejące po tej stronie ul. B., a wysokość jego elewacji frontowej jest zbliżona do wysokości elewacji pozostałych budynków.
Również geometria dachu nawiązuje do pozostałych budynków usytuowanych po tej stronie ulicy, a wysokość kalenicy jest zbliżona do zabudowy istniejącej. Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, budynki które się tam znajdują posiadają bardzo różnorodną geometrię dachów oraz kształt rzutów, gdyż są urozmaicone dobudówkami, uskokami i wnękami. Również zakres usług, które mogą być tam prowadzone wpłynie nieznacznie na sąsiednie nieruchomości, przy czym Sąd I instancji zaznaczył, że (hipotetycznie zakładając) jeśli byłyby one prowadzone po przeciwnej stronie ul. B., to jest oczywiste, że ich wpływ na sąsiednie nieruchomości byłby niemal identyczny.
Sąd I instancji podkreślił, że ulica B. nie jest autostradą, czy drogą ekspresową, lecz dwukierunkową drogą powiatową. Powyższe w ocenie Sądu I instancji wskazuje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...]/1 przy ul. B. budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z usługami w parterze, w sytuacji kiedy po tej stronie ul. B., po której znajduje się działka nr [...]/1, zabudowa taka nie istnieje, a istnieje po jej stronie przeciwnej, nie naruszy istniejącego tam układu urbanistycznego i ładu architektoniczno – przestrzennego. Sąd I instancji dodał, że organ dopuścił się pewnych uchybień, jednakże nie mogą one skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wskazał nadto, iż jak wynika z dominujących w orzecznictwie poglądów, wyznaczając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, organ nie powinien poprzestać na określeniu wyłącznie wysokości maksymalnej.
Sąd I instancji zaznaczył, że zaburzenie ładu architektonicznego może bowiem nastąpić nie tylko na skutek wzniesienia budynku znaczenie wyższego niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie tej inwestycji, ale też wzniesienie budynku znacząco niższego od budynków już istniejących. Uwzględniając jednak okoliczności faktyczne niniejszego postępowania Sąd I instancji wskazał, że z uwagi na ilość kondygnacji budynku wielorodzinnego, którego dotyczy decyzja oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., nie jest możliwe aby zgodnie z prawem doszło zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego o 3 kondygnacjach naziemnych, którego wysokość byłaby w widoczny sposób znacząco niższa od budynków już istniejących.
W ocenie Sądu I instancji mimo, iż w niniejszym postępowaniu administracyjnym doszło do uchybień, brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji przywołując treść art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") uznał, że w niniejszym postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia prawa w w/w stopniu i brak jest podstaw do wyeliminowania zaskarżone decyzji z obrotu prawnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R.H. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie:
- - prawa materialnego tj. z ustawy z 27.03.2003r (Dz.U. Nr 80 poz. 717 z późn.zm.): art. 1, 2, 6, 52 ust. 2 pkt b, 53 ust. 3 pkt 1, ust. 4 pkt 4, 8, ust. 5b, 5c w zw. art. 64 ust. 1 i 60 ust. 1a, 54, 55 w zw. z 64 ust. 1, 59 ust. 1, 60 ust. 1,4, 61 pkt 1 w zw. z rozp. Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U., Nr 64 poz. 1588, 1599) – przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;
- - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, 7, 8, 9, 28, 61 par. 4, 75 par. 1, 77 par. 1, 78 par. 1, 80, 85 par. 1, 86, 89, 107 par. 1, 3 k.p.a. art. 141 par. 4 zd. 1, 145 par. 1 pkt 1c i 2, 141 par. 4 zd. 1 p.p.s.a. - jakie to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe zarzuty R.H. wniosła o: przy uznaniu nieważności postępowania o uchylenie wyroku i poprzedzającej go decyzji w całości, zniesienie postępowania i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzającej go decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto wniosła o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie zwrotu kosztów sądowych tj. 850 zł.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji bezzasadnie uznał, że decyzja Burmistrza Bochni z dnia [...] grudnia 2009 r. jest prawidłowa. Zdaniem skarżącej wynikło to z pominięcia wnikliwości w badaniu sprawy. Sąd I instancji nie zauważył istotnych sprzeczności w materiale dowodowym i nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. W szczególności Sąd przeszedł do porządku dziennego nad zasadniczą wadą projektu decyzji, a mianowicie przedzielenia tzw. działki sąsiedniej tj. nr [...]/3 z blokiem nr [...], bardziej oddalonym na zachodnim skraju obszaru analizowanego, co powoduje niewłaściwe wyznaczenie obszaru analizowanego. Zdaniem skarżącej naruszono zasady ogólne postępowania administracyjnego. Odnośnie art. 28, 61 par. 4, 156 par. 1 k.p.a., 145 par. 1 pkt 2 p.p.s.a. podniosła, że Sąd I instancji nie zauważył iż obszar analizowany (zał. nr 1) obejmuje w pozycji MW/U objaśnień blok nr [...] na dz. ew. [...]/4 oraz część bloku nr [...] na wschodniej części dz. [...]/3.
Tymczasem stronami postępowania byli wyłącznie lokatorzy bloku nr [...] co wynika wprost z rozdzielnika w decyzjach, odpowiedzi na skargę do Sądu I instancji i innych pism w aktach. Wszyscy lokatorzy bloku nr [...] zostali pominięci. Poza gronem stron pozostali też właściciele, czy inni uprawnieni co do działek z obszaru analizowanego, a położonych na zachodzie i północy. Skarżąca nadmieniła, że właściciel działki [...]0 nie żyje i nie są ustaleni jego następcy prawni. Zdaniem skarżącej powyższe uchybienie usprawiedliwia zarzut nieważności postępowania. Skarżąca podniosła, iż zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i sądowym nie ustosunkowano się do wniosku o oględziny. Odnośnie art. 107 par. 1, 3 k.p.a., 141 par. 4 zd. 1 p.p.s.a. skarżąca podniosła, iż uzasadnienia decyzji nie odpowiadały wymogom ustawy jako lakoniczne, w istocie powtarzające tekst projektu decyzji, ograniczające się do stwierdzania bądź zaprzeczania, bez jakiejkolwiek oceny projektu z załącznikami.
Nie ma śladu umotywowania dlaczego przyjęto za swoją treść projektu decyzji w zakresie obszaru analizowanego, oraz kontynuacji funkcji i pozostałych warunków oraz przebieg obszaru analizowanego poprzez niektóre działki. Nie omówiono w ogóle przyczyny istotnych różnic między projektem, a decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Zdaniem skarżącej Sąd I instancji naruszył przepisy w zakresie orzekania na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego pozwalającego po ocenie stwierdzić, czy istotnie zachodzą warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., dlatego też usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 141 par. 4 zd. 1 p.p.s.a. Odnośnie naruszenia norm prawa materialnego skarżąca wskazała, że działka [...]/4 nie spełniała roli działki sąsiedniej, pominięto wymagania dotyczące tzw. sąsiedztwa urbanistycznego, dotychczasowego użytkowania, ładu przestrzennego, krajobrazowego, ochrony środowiska, sprawy kopalni, ukształtowania terenu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Z brzmienia art. 176 p.p.s.a. jednoznacznie wynika, że autor skargi ma przytoczyć podstawy kasacyjne i je uzasadnić.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż autor skargi kasacyjnej w obydwu podstawach kasacyjnych formułując zarzuty, sprowadził je do wymienienia kilkunastu przepisów prawa procesowego oraz materialnego, w znaczącej części bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych. Ponadto we wnioskach skargi kasacyjnej podniesiono element nieważności postępowania, ale nie wiadomo w jakim kontekście i jakiego postępowania miałaby dotyczyć nieważność. Uzasadnienie skargi kasacyjnej tych wątpliwości nie usuwa, gdyż praktycznie dotyczy naruszenia przepisów postępowania. Sposób sformułowania zarzutów jest bardzo chaotyczny i mało czytelny, należy przypomnieć skarżącej kasacyjnie, która również jest autorem skargi kasacyjnej, iż zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego należy powiązać z odpowiednimi przepisami ustawy regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi.
Podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. A zatem warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepisów postępowania miał doznać naruszenia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2004 roku, sygn. akt FSK 41/04, ONSAiWSA 2004/1/9, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04). Mając jednak na uwadze uchwałę Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie odniesie się do zarzutów, które mając na uwadze uzasadnienie skargi kasacyjnej pozwalają na ich sprecyzowanie i wyodrębnienie. Dotyczy to przede wszystkim zarzutów procesowych, co do których należy odnieść się w pierwszej kolejności.
Nie zasługuje na uwzględnienie powtarzany dwukrotnie zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Otóż powołany przepis zawiera regulację, w ramach której ustawodawca określa jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że nie zawiera wszystkich koniecznych elementów bądź dotknięte jest tak oczywistymi brakami, że uniemożliwia to przeprowadzenie kontroli kasacyjnej. Dla skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało zatem wykazać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku z uwagi na jego konstrukcję, braki w zakresie wymogów ustawowych nie pozwala na ocenę zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia jak również precyzyjne wytyczne dla organu odwoławczego.
Co do pozostałych zarzutów postępowania dowodowego to są one bezzasadne, Sąd I instancji w sposób prawidłowy się do nich odniósł, wymieniając jednocześnie naruszenia nie mające istotnego znaczenia w sprawie. Sąd I instancji przedstawił prawidłową argumentację co do określenia obszaru analizowanego i prawidłowo wskazał w świetle okoliczności faktycznych ustalonych w postępowaniu, iż zabudowa działki nr [...]/1 budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z usługami w parterze nie naruszy istniejącego układu urbanistycznego, jak również występującego na tym terenie ładu architektoniczno – przestrzennego. Co do pominięcia w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu administracyjnym innych osób, które zdaniem skarżącej kasacyjnie powinny brać udział w przedmiotowym postępowaniu, to przede wszystkim te osoby mogą bronić swoich praw składając odpowiednie wnioski do organów administracyjnych, uprawnienie takie nie przysługuje innej stronie postępowania.
Po ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego w trybie zwykłym stronie pominiętej w tym postępowaniu przysługują uprawnienia określone m.in. w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., oczywiście, jeżeli spełnione są wszystkie przesłanki określone przepisami prawa w tym zakresie. Poza uzasadnieniem zarzuty te nie zostały określone z wymienieniem podstawy prawnej.
Zarzuty dotyczące prawa materialnego sprowadzają się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do stwierdzenia, iż nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. co w żaden sposób nie koreluje z postawionymi zarzutami a więc Naczelny Sąd Administracyjny nie będzie domyślał się jakie były intencje skarżącego kasacyjnie.
Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna, jako nie zawierająca usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.