Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 995/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt: IV SA/Wa 2429/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2012 r. o wymierzeniu Z. K., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów na terenie budowy przy ul. [...] 76 w Bydgoszczy, bez wymaganego zezwolenia.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Kujawsko-Pomorski WIOŚ w dniach od 27 stycznia 2012 r. do 7 lutego 2012 r. przeprowadził kontrolę w Przedsiębiorstwie Wielobranżowym "[...]", podczas której właściciel wskazał odpady, które poddał kruszeniu w ustawionej na terenie budowy kruszarce. Stanowiły je odpady w masie 200 Mg o kodzie 17 01 01 - odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, zwiezione przez R. D. w grudniu 2011 r. z terenu rozbiórki budynków mieszkalnych w budowie przy ul. [...] 163. Ponadto kontrolowany wskazał również odpady gruzu budowlanego podrzucone w grudniu 2011 r., w ilości 450 Mg przez nieznanych sprawców, które poddał rozkruszeniu w kruszarce.

W ocenie organu odwoławczego działania podejmowane przez skarżącego wypełniają definicję odzysku, który zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 9 ustawy o odpadach rozumiany jest jako "wszelkie działania, niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystanie, określone w załączniku nr 5 do ustawy". Obowiązek uzyskania zezwolenia na odzysk odpadów wynika z przepisów art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach. Podkreślono także, że organ pierwszej instancji, po stwierdzeniu naruszenia obowiązku uzyskania zezwolenia na odzysk odpadów, nałożonego art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, był zobligowany z mocy prawa do wydania zaskarżonej decyzji. Przepis art. 79b ustawy o odpadach nie przewiduje miarkowania kary, ani żadnych od niej odstępstw.

W związku z powyższym wojewódzki inspektor ochrony środowiska, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, o których mowa w art. 79b ustawy o odpadach, nie działa na zasadzie "uznaniowości", lecz zgodnie z art. 79d ust. 1 ustawy jest zobligowany do wymierzenia kary pieniężnej w ściśle określonej wysokości. Ponieważ przepis art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach nakłada na skarżącego obowiązek uzyskania zezwolenia na odzysk odpadów, a w dniu kontroli przeprowadzonej przez Kujawsko-Pomorskiego WIOS strona nie posiadała stosownego zezwolenia, wymierzono karę w myśl art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 26 ust. 1 oraz art. 79b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach przez błędne ich zastosowanie przez uznanie, że skarżący prowadził na terenie budowy przy ulicy [...] 76 w Bydgoszczy działalność w zakresie odzysku odpadów bez wymaganego zezwolenia i nałożenie kary pieniężnej w wysokości 10 000 złotych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący nie prowadzi odzysku, gdyż nie był właścicielem ani posiadaczem odpadów. Podczas kontroli przekazał Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w Bydgoszczy kopię karty przekazania odpadów, z której jasno wynikało, że skarżący nie jest ich właścicielem i że zostały one przekazane osobie fizycznej. W momencie prowadzenia odzysku, kruszarka, za pomocą której przeprowadzano odzysk odpadów, jak i plac, na którym odpady się znajdowały były wynajęte osobie fizycznej, która była właścicielem odpadów. Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w Bydgoszczy została przekazana kopia umowy najmu placu, na którym odpady się znajdowały. Zdaniem skarżącego w tym przypadku nie można przyjąć, że był on posiadaczem odpadów, co do których prowadzono odzysk, gdyż ze zgromadzonych przez organ administracyjny dowodów jasno wynika, że posiadaczem odpadów była osoba fizyczna i to ona prowadziła ich odzysk.

W ocenie skarżącego, skoro nie był on w momencie poddawania odpadów odzyskowi ich posiadaczem, nie można na niego nałożyć kary pieniężnej za prowadzenie takiej działalności bez zezwolenia. Odpady znajdujące się na terenie budowy przy ulicy [...] 76 zostały przekazane osobie fizycznej, natomiast plac na którym się one znajdowały, jak i kruszarka, za pomocą której prowadzono odzysk zostały tej samej osobie fizycznej wynajęte.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej stanowiły art. 79b ust. 2 pkt 5 i art. 79d ust. 1, 2 i 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243). Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 23 ustawy o odpadach przez zbieranie odpadów rozumie się każde działanie, w szczególności umieszczanie w pojemnikach, segregowanie i magazynowanie odpadów, które ma na celu przygotowanie ich do transportu do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania. Prowadzenie zbierania odpadów, według art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odpadach, wymaga uzyskania zezwolenia, które wydaje w drodze decyzji właściwy organ. Art. 26 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że posiadacz odpadów, który prowadzi odzysk lub unieszkodliwianie odpadów obowiązany jest do uzyskania zezwolenia na prowadzenie tej działalności, z zastrzeżeniem art. 31 ust. 1, art. 33 ust. 2, 4 i 4a oraz art. 43 ust.

5. Z kolei, jeżeli posiadacz odpadów prowadzi działalność w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów bez wymaganego zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków, podlega karze pieniężnej w wysokości 10 000 zł (art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach). Karę pieniężną wymierza w drodze decyzji właściwy wojewódzki inspektor ochrony środowiska (art. 79d ust. 1 ustawy o odpadach).

Posiadaczem odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy o odpadach jest każdy, kto faktycznie włada odpadami (wytwórca odpadów, inna osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Odpady - stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach - oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany.

Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, że w dniach od 27 stycznia 2012 r. do 7 lutego 2012 r. pracownicy Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska przeprowadzili kontrolę w Przedsiębiorstwie Wielobranżowym "[...]", będącym własnością Z. K.. Podczas oględzin ujawniono przy ul. [...] 76 odpady, które właściciel poddawał kruszeniu w ustawionej na terenie budowy maszynie. Stanowiły je odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów (o kodzie 17 01 01) zwiezione z terenu rozbiórki budynków mieszkalnych w budowie przy ul. Gdańskiej, w masie 200 Mg. Ponadto właściciel wskazał na odpady gruzu budowlanego podrzuconego w grudniu 2011 r., w ilości 450 Mg przez nieznanych sprawców, które poddał rozkruszeniu w kruszarce.

Z. K., co zostało ustalone w sposób bezsporny, nie posiada decyzji zezwalającej na prowadzenie odzysku odpadów. Nie zachodzą także okoliczności wyłączające od obowiązku uzyskania tego zezwolenia, o których mowa w art. 31 ust. 1, art. 33 ust. 2, 4 i 4a oraz art. 43 ust. 5 ustawy o odpadach. Skarżący otrzymał jedynie decyzję z dnia 29 lipca 2011 r., wydaną przez Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego o zatwierdzeniu programu gospodarkami odpadami. Na mocy tej decyzji zobowiązano Przedsiębiorstwo "[...]" Z. K. do przekazywania uprawnionym podmiotom wytwarzanych podczas prowadzonych prac odpadów. Nie zezwolono w niej przedsiębiorcy na odzysk odpadów, które to działanie art. 3 ust. 3 pkt 9 ustawy o odpadach definiuje jako wszelkie działania, niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystanie, określone w załączniku nr 5 do ustawy.

Zasadnie zatem organy orzekające w sprawie wszczęły postępowanie administracyjne o wymierzenie kary w trybie art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach i zasadnie uznały, że skarżący prowadził działalność w zakresie odzysku odpadów na terenie budowy przy ul. [...] 76 w Bydgoszczy bez wymaganego zezwolenia. Obowiązek uzyskania stosownego zezwolenia na odzysk odpadów wynika z przepisów art. 26 ust. 1 cyt. ustawy.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu, że to nie skarżący był właścicielem odpadów, a kruszarka, za pomocą której prowadzono odzysk odpadów była wynajęta właścicielowi odpadów, WSA wskazał, że nie znajduje on uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. Okoliczność ta została podniesiona bowiem dopiero na etapie skargi do sądu administracyjnego, gdy tymczasem skarżący miał możliwość zgłoszenia jej już na etapie prowadzonej kontroli. Nie została także podniesiona w odwołaniu. Okoliczność, że skarżący nie jest posiadaczem odpadów nie znajduje także uzasadnienia w świetle, znajdującej się w aktach sprawy, umowy zawartej między [...] Sp. z o.o. z przedsiębiorstwem "[...]". Przedmiotem tej umowy jest wykonanie rozbiórki obiektów przy ul. [...] 76 w tym m.in. "przekruszenie gruzu betonowego i dostawa zamawiającemu" (§ 2 umowy). Skoro przedmiotem tej umowy było wykonanie rozbiórki, w tym kruszenie gruzu, to skarżący miał świadomość, że kontrahent wymaga prowadzenia czynności, które mogą się wiązać z koniecznością pozyskania zezwolenia w zakresie odzysku odpadów.

Nie ma również wpływu na rozstrzygnięcie treść pisma z dnia 26 stycznia 2012 r., w którym skarżący oświadczył, że gruz rozdrabniał i pryzmował na zlecenie R. D., skoro w piśmie tym skarżący przyznał, że prowadził działalność z zakresie odzyskiwania odpadów jednak nie na swoją rzecz.

Również sposób zaklasyfikowania powstałego odpadu oraz wysokość wymierzonej kary odpowiadają wymogom prawa. Zgodnie z art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach, jeżeli posiadacz odpadów prowadzi działalność w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów bez wymaganego zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków podlega karze pieniężnej w wysokości 10 000 zł. Taka też kara została wymierzona skarżącemu.

Sąd działając z urzędu nie dostrzegł naruszenia prawa, które powodowałyby konieczność uwzględnienia skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt: IV SA/Wa 2429/12 wywiódł Z. K. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" z siedzibą w S..

Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść orzeczenia, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270) w związku z art. 26 ust. 1 i art. 79b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243), poprzez:

1. - nie odniesienie się w dostateczny sposób w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów zawartych w skardze, dotyczących okoliczności wskazujących na to, ze skarżący nie prowadził działalności w zakresie odzysku bez wymaganego zezwolenia,
2. - ograniczenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zasadzie do powtórzenia i do tego tylko niektórych, wybranych argumentów z uzasadnienia decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, gdy tymczasem obowiązkiem Sądu jest szczegółowe i precyzyjne wskazanie, które ustalenia zasługują na akceptację, a które nie i z jakiego powodu, jak również dlaczego argumenty podnoszone przez skarżącego nie zasługują na uwzględnienie.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji poza stwierdzeniem, że okoliczności podniesione w skardze do sądu administracyjnego nie zostały podniesione w postępowaniu przed organami administracyjnymi, nie odniósł się w wystarczający sposób do argumentacji skarżącego. Sąd nie odniósł się do faktu wskazanego w skardze, w której skarżący podał, że przekazał organom umowę najmu placu, na którym znajdowały się odpady oraz kopię karty przekazania odpadów. Z obu tych dokumentów wynika, że skarżący nie był w momencie prowadzenia odzysku ani posiadaczem placu, na którym znajdowały się odpady, ani posiadaczem odpadów.

Sąd pierwszej instancji argumentuje, że okoliczność ta nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym m.in. z tego powodu, że nie została podniesiona ani w trakcie prowadzenia czynności przez organ administracyjny pierwszej instancji, ani nie została podniesiona w odwołaniu do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że jak już podniesiono w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organom administracyjnym została przekazana zarówno karta przekazania odpadu, z której wynika, że skarżący nie był właścicielem odpadu znajdującego się na terenie, którego jest właścicielem, przekazana została również umowa najmu placu, na którym odpad się znajdował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu w ogóle się do tych faktów nie odniósł.

Nie można się też zgodzić z tym, że Sąd dyskwalifikuje argumentację skarżącego na tej podstawie, że okoliczności te zostały podniesione dopiero w skardze do sądu administracyjnego. Z tego powodu, że sprawa na tym etapie była dla skarżącego oczywista, jak i z powodu, że nie korzystał on na tym etapie postępowania z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, złożył niezawierające wszystkich zarzutów odwołanie.

Ponadto zwrócono uwagę na treść art. 128 k.p.a., wskazując, że ustawa nie nakłada na odwołującego się od decyzji organu administracyjnego obowiązku, żeby jego pismo zawierało jakąkolwiek argumentację. Zgodnie z treścią art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga do sądu administracyjnego przysługuje również jeżeli skarżący nie skorzystał ze środków przysługujących mu na wcześniejszym etapie postępowania w przewidzianym na to terminie. Skarżący wyraził wątpliwość, czy w takim przypadku Sąd pierwszej instancji odrzuciłby twierdzenia skarżącego na tej podstawie, że skoro nie skorzystał on z przysługującego mu odwołania do organu administracyjnego wyższej instancji, to znaczy, że nie miał on żadnych zastrzeżeń co do zaskarżonej decyzji.

Wskazano w skardze kasacyjnej, że według uzasadnienia wyroku NSA z dnia 4 września 2012 r., sygn. akt.: II GSK 1091/11 "Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli".

Jako że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w wystarczający sposób w wyroku do argumentów podniesionych przez skarżącego, uniemożliwia to przeprowadzenie właściwej kontroli instancyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, jest to więc naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy z art. 174 ust. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponadto dla uzasadnienia swojego stanowiska Sąd pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243) posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawną oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów; domniemywa się również, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Jest to kolejny argument przemawiający za tym, że skarżący nie był posiadaczem odpadów, gdyż w trakcie przeprowadzania kontroli teren, na którym odpady się znajdowały został wynajęty osobie fizycznej, nie znajdował się zatem w posiadaniu skarżącego, jednak do okoliczności tej, podniesionej przez skarżącego Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się w wystarczający sposób.

Podniesiono także, że Sąd pierwszej instancji jako kolejną okoliczność przemawiającą za tym, że skarżący prowadził odzysk odpadów bez zezwolenia wskazał umowę pomiędzy Arkada lnvest sp. z o.o. a przedsiębiorstwem "[...]". Umowa ta, wbrew twierdzeniom Sądu nie wskazuje na to, że skarżący prowadził odzysk odpadów bez zezwolenia, a jedynie na fakt, że umowa taka została zawarta i na świadomość, jakie są wynikające z niej obowiązki stron. Fakt zawarcia tej umowy nie wiązał się z koniecznością wykonania jej w całości osobiście przez stronę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wielokrotnie wskazywano już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi składa się z hipotezy w postaci: "Jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania..." oraz dyspozycji w postaci: "... uchyla decyzję lub postanowienie". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia.

Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., II FSK 1515/11, LEX nr 1340075; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I GSK 1752/11, LEX nr 1336198; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., II FSK 2662/10; LEX nr 1244277).

Ponadto naruszenie przepisu 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury administracyjnej lub sądowoadministracyjnej. Powołany przepis wyczerpuje zbiór możliwych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego poprzez generalne ujęcie wszystkich tych naruszeń, które nie zostały wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. dających podstawę do wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności. Zarzucając naruszenie powołanego przepisu przez nieuwzględnienie skargi należy zatem wykazać, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, mimo że organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego naruszył określone przepisy procesowe. Oznacza to konieczność podania stosownych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego albo innych przepisów proceduralnych, które zostały naruszone w postępowaniu przed organem administracji publicznej, a których naruszenia bezzasadnie nie zakwestionował Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę (zob. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r., I FSK 2053/11, LEX nr 1366245; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2012 r., I OSK 596/12, LEX nr 1291395; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II GSK 1061/11, LEX nr 1413625).

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej takiego powiązania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej nie dokonał – ani w treści zarzutu, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - co czyni zarzut jego naruszenia nieskutecznym. Powiązane z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przepisy art. 26 ust. 1 i art. 79b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.) nie mają charakteru przepisów proceduralnych. Przepis art. 26 ust. 1 cyt. ustawy o odpadach stanowi bowiem, że "Posiadacz odpadów, który prowadzi odzysk lub unieszkodliwianie odpadów obowiązany jest do uzyskania zezwolenia na prowadzenie tej działalności, z zastrzeżeniem art. 31 ust. 1, art. 33 ust. 2, 4 i 4a oraz art. 43 ust. 5". Z kolei art. 79b tej ustawy określa przesłanki orzeczenia kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Są to zatem regulacje o charakterze materialnoprawnym.

Ponadto naruszenia powyższych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje w wadliwości uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, co dodatkowo czyni zarzut naruszenia tych przepisów nieuzasadnionym, ponieważ z istoty rzeczy uchybienia w zakresie uzasadnienia wyroku nie stanowią "innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy" nie dostrzeżonych przez Sąd pierwszej instancji.

Argumentacja dotycząca uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji może być natomiast podnoszona na uzasadnienie naruszenia art. 141 § 4 Prawa przed sądami administracyjnymi i zarzut naruszenia tego przepisu został podniesiony w skardze kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie zarzuca bowiem, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w dostateczny sposób w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów zawartych w skardze, dotyczących okoliczności wskazujących na to, że skarżący nie prowadził działalności w zakresie odzysku bez wymaganego zezwolenia oraz, że Sąd ograniczył uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zasadzie do powtórzenia niektórych, wybranych argumentów z uzasadnienia decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, gdy tymczasem obowiązkiem Sądu jest szczegółowe i precyzyjne wskazanie, które ustalenia zasługują na akceptację, a które nie i z jakiego powodu, jak również dlaczego argumenty podnoszone przez skarżącego nie zasługują na uwzględnienie.

Zarzut ten nie jest uzasadniony.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być bowiem skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Podnieść też trzeba, że przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia.

W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyraźnie wynika, jaki stan faktyczny Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę orzekania, a zwłaszcza dlaczego nie uwzględnił umowy najmu, na którą skarżący powołał się dopiero w skardze, wyjaśniając, że okoliczność ta nie była sygnalizowana organom w toku postępowania administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera również przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, w tym wyraził swoje stanowisko co do wpływu na rozstrzygnięcie argumentacji skarżącego zaprezentowanej dopiero w skardze, że to nie on był właścicielem odpadu, a kruszarka, za pomocą której prowadzono odzysk odpadów była wynajęta właścicielowi odpadów.

Należy podkreślić, że obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi oznacza konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2012 r., I OZ 824/12, LEX nr 1247207). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może zatem uzasadniać nieuwzględnienie wszystkich zarzutów skargi (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 350/11, LEX nr 1081776) czy nieodniesienie się przez Sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że strona nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2011 r., I OSK 1451/11, LEX nr 1133462; wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 782/13, LEX nr 1478765). Jeżeli w uzasadnieniu wyroku sąd nie analizuje merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, to o naruszeniu art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi można mówić tylko w sytuacji wykazania wpływu tego stanu rzeczy na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., II GSK 169/11, LEX nr 1219000).

Tym bardziej nie może być uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdy Sąd pierwszej instancji odnosi się – jak w niniejszej sprawie do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.