Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015r. sygn. akt II SA/Wa 3526/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta [..] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [..] września 2015r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Pismem z dnia 7 października 2014 r. Prezydent Miasta [..] wystąpił do [..] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [.], obejmującego tereny w rejonie ulic K., B. i [..].
Postanowieniem z dnia [..] listopada 2014 r. [..] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia ww. projektu planu, wskazując w sentencji swojego postanowienia warunek, po spełnieniu którego możliwe będzie jego uzgodnienie w brzmieniu: wprowadzenie zakazu lokalizacji zabudowy mieszkaniowej na terenie boiska sportowego przy ul. B. W wyniku złożonego zażalenia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił ww. postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując na konieczność ustalenia wartości zabytkowych obszaru objętego ustaleniami uzgadnianego projektu planu oraz sformułowania konkretnych zasad ochrony zabytków dla tego obszaru, zgodnych z dyspozycja przepisu art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepis ten stanowi, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków.
Po ponownym rozpatrzeniu wniosku [..] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [.] maja 2015 r., znak: [..], odmówił uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [.] obejmującego tereny w rejonie ulic K., B. i [..], ze wskazaniem warunków po spełnieniu których możliwe będzie uzgodnienie ww. projektu planu tj. ustalenie strefy ochrony konserwatorskiej zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [..] oraz wprowadzenie zakazów i nakazów uwzględniających ochronę i opiekę nad zabytkami tj. zachowanie historycznej funkcji miejsca i wprowadzenie zakazu zabudowy na terenie dawnego boiska (z wyłączeniem obiektów historycznie istniejących na przedmiotowym terenie: trybuny, szatnie, magazyny sprzętu sportowego, toalety).
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że teren objęty ustaleniami uzgadnianego projektu planu stanowi część wyznaczonej w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [..] strefy ochrony konserwatorskiej "[..]". Osiedle te zostało zrealizowane w pierwszej połowie XX wieku. Ważnym składnikiem tego osiedla, obok zabudowy mieszkalnej, były obiekty o funkcji publicznej - w tym stadion sportowy przy ul. B. Projektanci osiedli powstających w okresie międzywojennym wyposażyli je w taki sposób, aby zapewnić przyszłym mieszańcom zdrowie i rozwój fizyczny (...). Nie każde jednak osiedle mogło mieć bezpośredni dostęp do tego typu funkcji jak stadion, zatem jego lokalizacja w niniejszym miejscu, świadczy również o wartości i randze przedmiotowego osiedla. Z tego też powodu proponowane przekształcenie terenu sportowego w rejon zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej godzi nie tylko w wartości zabytkowe samego stadionu, lecz również całego osiedla, eliminując z niego jedną z istotnych i wyróżniających to osiedle funkcji publicznych.
Na powyższe postanowienie zażalenie złożył Prezydent [..] podnosząc, że ponieważ stadion nie został wpisany do rejestru zabytków, jak również nie został ujęty w ewidencji konserwatorskiej prowadzonej dla województwa pomorskiego, to jego zachowanie w obecnej formie jest nie do przyjęcia. Prezydent [..] przyznał, że w obowiązującym obecnie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta [..] obszar stadionu znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej i podlega ochronie. Jednak z chwilą zawiadomienia organu konserwatorskiego o przystąpieniu przez gminę do opracowywania zmiany planu, ze strony [..] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie wpłynął żaden wniosek, który mógłby wpłynąć na proces projektowania.
Z kolei wprowadzenie funkcji mieszkaniowej w obszar terenu dawnego stadionu jest istotą przystąpienia do tej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a intencją władz miasta jest pozyskanie terenu w obszarze zanikającej funkcji sportowej, dla funkcji mieszkaniowej. Wobec tego warunki konserwatorskie są działaniem występującym przeciw intencjom sporządzanego projektu planu. Proponowana zmiana, jest zgodna z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [..], które dopuszcza dla tego obszaru alternatywne przeznaczenie na tereny o przewadze funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Jest to tym bardziej uzasadnione, że obecne zaplecze infrastrukturalne stadionu nie spełnia współczesnych wymagań, nie ma też możliwości realizacji takiego zaplecza, z uwagi na brak miejsca.
Postanowieniem z dnia [..] września 2015r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta [..], działając na podstawie art. 20, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm. dalej: "u.o.z."), art. 17 pkt 6 lit. b i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm. dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że z konserwatorskiego punktu widzenia zmiana sposobu przeznaczenia terenu boiska sportowego w teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jest niedopuszczalna, ponieważ historyczne boisko i historycznie ukształtowana przestrzeń publiczna ulegną zniszczeniu na skutek przeznaczenia tego terenu pod całkowicie odmienne od obecnych funkcje.
Jednocześnie zubożeniu ulegnie bogactwo funkcji wypełnianych przez tereny wchodzące w skład historycznego osiedla "[..]" - zniknie bowiem jedna z wyróżniających to osiedle funkcji: boiska sportowego, a na terenie zabytkowego osiedla dojdzie do niemającego tu precedensu zlokalizowania zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej w środku kwartału zabudowy, podczas gdy zabudowa taka występuje jedynie wzdłuż głównej ulicy lub na obrzeżach historycznego osiedla. Odnosząc się do treści zażalenia, Minister wskazał, że zgodnie z art. 7 u.o.z., formami ochrony zabytków są zarówno wpis do rejestru zabytków jak i ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. uwzględnia się między innymi: wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Dlatego też w obowiązującym nadal dla analizowanego obszaru planie zagospodarowania przestrzennego miasta [..], uchwalonego uchwałą Nr: XXVI11/263/2005 Rady Miejskiej [..] z dnia 27 stycznia 2005 r. dla całego osiedla "[..]", wraz z boiskiem, wyznaczono strefę ochrony konserwatorskiej nr VI w której przedmiotem ochrony są między innymi: układ przestrzenny obejmujący historyczne podziały katastralne, w tym układ ulic i placów; historyczne zespoły budowlane obejmujące układ zabudowy, linie zabudowy, bryły i elewacje budynków, geometrię i pokrycie dachów; tereny historycznej zieleni (zieleń związana z tradycją miejsca).
Z kolei w obecnie uzgadnianym projekcie planu, brak jest ustaleń ochrony zabytków gwarantujących należytą ochronę wartości zabytkowych obszaru boiska sportowego i osiedla "[..]". Co do istotny, koncepcja nowego zagospodarowania tego terenu, godzi bowiem w te wartości, których ochronę zalecono także w obowiązującym gminę przy sporządzaniu przedmiotowego projektu planu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [..], uchwalonym Uchwałą Rady Miejskiej w [..] Nr X:XXVI 1/29112013 z dnia 31 października 2013r. Jak wynika z treści ww. studium, obszar objęty ustaleniami uzgadnianego projektu planu w części dotyczącej działki nr [..]\ jest obiektem zabytkowym o funkcji publicznej - boiskiem sportowym. W pkt 1.2.2.2 podpunkt 5 tego studium, charakteryzującym zagospodarowanie obszaru przestrzenno-urbanistycznego zabytkowego przedmieścia w jego części dotyczącej rejonu "[..]" wskazano, że w obszarze tym zlokalizowane są dwa obiekty zabytkowe o funkcji publicznej, w tym boisko sportowe "(obecnie stadion miejski)".
Przy czym ustalenie na które powołuje się skarżący, dopuszczające przeznaczenie terenów stadionu na tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zostało umieszczone jedynie w formie przypisu do tabeli nr 1.2.1 zasobów nieruchomości użyteczności publicznej, a wersja studium zaopiniowana pozytywnie przez organ konserwatorski pismem z dnia 19 marca 2013 r. pozbawiona była tego przypisu. Minister wskazał również, że przedmiotem uzgodnienia jest konkretny projekt planu, nie zaś zawiadomienie o przystąpieniu do jego sporządzania.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent Miasta [..], zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1, art. 4, art. 7 pkt 4, art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 1 ust. 2 pkt 4, art. 17 pkt 6 lit. b tiret 8, art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 39 ust. 1, art. 46 pkt 1, art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez uznanie, że stadion jest zabytkiem, podczas gdy nie odpowiada on definicji zabytku.
Nadto uznanie, że wobec stadionu można zastosować formy ochrony zabytków pomimo, że nie jest wpisany do rejestru zabytków oraz poprzez uznanie że uzgodnienie projektu planu spowodowałoby nieuwzględnienie wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Nadto niezareagowanie w odpowiednim czasie i niezakazaniu stronie podejmowania działań związanych z powstaniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy strona planowała w obszarze objętym projektem planu funkcję mieszkaniową. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz art. 77 § 1 art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego celem ustalenia, czy stadion może być traktowany jako zabytek.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się w działaniu organów administracji, ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. W ocenie Sądu, znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy miała okoliczność, iż obecnie sporny obszar objęty jest formą ochrony określoną w art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to jest ustaleniami ochrony określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sąd zwrócił również uwagę, że przepisy powołanej ustawy nie nakładają na organ konserwatorski obowiązku zasięgania opinii biegłych przed wpisaniem obiektu do rejestru zabytków, gdyż ochronie prawnej podlegają nie tylko dobra kultury wpisane do rejestru zabytków ale i inne, jeśli ich charakter zabytkowy jest oczywisty i niepodważalny.
Jednocześnie skarżący nie przedstawił żadnego racjonalnego dowodu na okoliczność, że objęty projektem planu obszar stadionu nie ma zabytkowego charakteru, a objęcie go jedną z form ochrony wymienioną w art. 7 pkt. 4 ustawy jest niezasadny lub co najmniej wątpliwy. Sąd wskazał również, że organ nie ma obowiązku na etapie opracowywania projektu planu przez gminę dokonywania oceny uchwały o przystąpieniu do opracowywania planu. W tej sytuacji brak stosownej reakcji organu nie może być poczytywana jako naruszenie przepisów prawa.
W skardze kasacyjnej Prezydent Miasta [..] zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej również jako "u.o.z.") poprzez uznanie, że stadion przy ul. B. w [..] jest zabytkiem, podczas gdy nie odpowiada on definicji zabytku, o której mowa w art. 3 pkt 1 u.o.z. oraz nie został wpisany do rejestru zabytków,
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 u.o.z. poprzez uznanie, że wobec stadionu można zastosować formy ochrony zabytków, o których mowa w powyższym przepisie, podczas gdy stosować ich nie można jako, że stadion zabytkiem nie jest i do rejestru zabytków nie został wpisany,
- 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 pkt 4 u.o.z. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i uznanie, że w niniejszym przypadku można było zastosować formę ochronę zabytków przewidzianą w tym przepisie,
- 4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósmy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej również jako u.p.z.p.) poprzez uznanie, że brak uzgodnienia dokonany przez [.] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków było dokonany prawidłowo i jest zasadnie,
- 5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. poprzez uznanie, że uzgodnienie planu spowodowałoby nieuwzględnienie wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,
- 6. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 39 ust. 1, art. 46 pkt 1, art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez niezareagowanie w odpowiednim czasie i niezakazaniu stronie podejmowania działań związanych z powstaniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy strona planowała w obszarze objętym projektem planu funkcję mieszkaniową,
- 7. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 1 oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uznanie, że projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [.] obejmującego tereny w rejonie ulic K., B. i [..] jest niezgodny z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (będącego załącznikiem Nr 1 do uchwały Nr XXXVII/291/2013 Rady Miejskiej w [.] z dnia 31 października 2013r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [.]) oraz poprzez uznanie, że przy sporządzaniu nowego planu strona związana jest starym planem dla tego rejonu,
- 8. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej również jako p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie właściwej kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem zgodności z prawem,
- 9. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku,
- 10. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [.] września 2015 r. pomimo nieprzeprowadzenia przez ten organ postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący oraz poprzez uznanie, że to strona, a nie organ, winna wykazać, że stadion w [..] ma charakter zabytkowy,
- 11. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [..] września 2015 r. pomimo niezastosowania art. 84 § 1 k.p.a. i nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego celem ustalenia, czy stadion może być traktowany jako zabytek,
- 12. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [..] września 2015 r. pomimo tego, że jego uzasadnienie (jak również uzasadnienie [..] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [.]listopada 2014 r.) nie wyjaśnia stronie czym kierował się organ wydając postanowienie, nie przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, jak również nie wskazanie istotnych powodów podjętego postanowienia,
- 13. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [..] września 2015 r. pomimo prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania strony do organu.
Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Nadto wniósł o dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z fotografii na okoliczność rzeczywistego wyglądu oraz stanu stadionu w [..].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Oceniając zasadność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że nie posiadają one usprawiedliwionej podstawy.
Jako zarzuty procesowe autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 84 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewłaściwą kontrolę zaskarżonego postanowienia oraz jego nieuchylenie, w sytuacji gdy organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i nie powołał biegłego w celu ustalenia, czy stadion ma charakter zabytkowy oraz nie pogłębiając przy tym zaufania obywateli do organów administracji, jak i sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku.
Wskazać zatem przyjdzie, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma więc tylko charakter ustrojowy. Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na postanowienie i wydał w tej sprawie wyrok, a więc dokonał kontroli administracji publicznej. Dokonał tej kontroli na podstawie kryterium zgodności z prawem. Bezzasadny jest więc zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz.1066 z późn. zm.). Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.
Niezasadny jest również zarzut zaakceptowania przez Sąd I instancji naruszenia przez organ administracji art. 7, art. 8, art 77 § 1, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Zajęcie bowiem przez organ, w ramach postępowania uzgodnieniowego stanowiska i wydanie postanowienia w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu zmiany miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu i w zgodzie z obowiązującymi przepisami, nie może być uznane za działanie organu niezgodne z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego, a w szczególności z zasadą wyrażoną w art. 7 i art. 77 § 1 – prawdy obiektywnej - czyli podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w oparciu wyczerpujący materiał dowodowy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatel, czy w art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
Z kolei to, czy w sprawie istniała konieczność dopuszczenia dowodu z opinii biegłego na podstawie art. 84 § 1 k.p.a. wynika z samego charakteru postępowania, które dotyczyło uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Ochrony Zabytków zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie kwestii wpisania stadionu do rejestru zabytków. Dlatego w tym zakresie organ nie miał obowiązku korzystania z opinii biegłego, gdyż jako organ wyspecjalizowany posiadał wystarczającą wiedzę do zajęcia w tej kwestii stanowiska. Organy ochrony zabytków posiadają szczególne uprawnienie w zakresie badania wartości artystycznych, historycznych lub zabytkowych obiektów podlegających ochronie.
Zatem w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie wymaga ekspertyzy, ale jedynie oceny w świetle posiadanej wiedzy w zakresie właściwości organu, zbędne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Jednocześnie wskazać należy, że organ administracji nie jest również związany wnioskiem strony o powołanie biegłego dla ustalenia okoliczności, która w sposób niebudzący wątpliwości może być ustalona przez ten organ. Dowód z opinii biegłego powinien być dopuszczony jedynie wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena jego wyników wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2010r. sygn. akt II OSK 242/09, dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie sposób podzielić również zarzutu skargi kasacyjnej, że uzasadnienia organów w zakresie przyjętego stanowiska nie wyjaśniają jego podstaw. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy szczegółowo wyjaśniły przyczyny dla których nie można było pozytywnie uzgodnić projektu zmian planu miejscowego. Zatem również zarzut utrzymania w mocy postanowienia organu, w zakresie w jakim dotyczył naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. uznać należało niezasadny.
Podobnie nieskuteczny jest zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a., fakt bowiem, że strona nie podziela poglądu sądu, nie oznacza, że pisemne motywy rozstrzygnięcia uchybiają wymogom uzasadnienia określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. i to w sposób określony art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016r. sygn. akt II GSK 1277/15, LEX nr 2227675 oraz wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016r. sygn.. akt I OSK 382/15, LEX nr 2205755).
Wbrew stanowisku skarżącego Sąd pierwszej instancji prawidłowo sporządził uzasadnienie wyroku i zawarł w nim wszystkie niezbędne elementy wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., szczegółowo wyjaśniając motywy, którymi kierował się przy wydaniu zaskarżonego wyroku. Trzeba także wyjaśnić, że prawidłowo również przyjął, iż w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia przepisów postępowania.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone.
Jako niezasadny należało uznać zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 3 pkt 1 oraz art. 9 ust. 1 u.o.z. w sytuacji gdy zarówno organ uzgadniający jak i Sąd I instancji nie wskazywały, że przedmiotowy stadion stanowi zabytek wpisany do rejestru zabytków. Wręcz przeciwnie potwierdziły, że nie był wpisany do rejestru zabytków, natomiast był objęty ochroną w planie miejscowym, poprzez utworzenie strefy ochrony konserwatorskiej. Tym samym w sprawie art. 9 ust. 1 u.o.z. nie był stosowany. Stąd też wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był zastosowany w sprawie czyni nieskuteczny zarzut błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania powołanego przepisu.
Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 1 u.o.z. zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z. wynika, że ochronie i opiece podlegają bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi.
Natomiast formami ochrony zabytków zgodnie z art. 7 u.o.z. są nie tylko wpisanie do rejestru zabytków (pkt 1), ale również ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (pkt 4). Zatem o tym czy dany obiekt lub zespół obiektów tworzących określony układ urbanistyczny stanowi zabytek nie decyduje wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej fakt wpisania do rejestru zabytków, ale również objęcie ochroną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega wątpliwości, że z taką forą ochrony mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem dla całego osiedla "[..]" wraz z boiskiem, wyznaczono strefę ochrony konserwatorskiej nr VI w której przedmiotem ochrony są między innymi: układ przestrzenny obejmujący historyczne podziały katastralne, w tym układ ulic i placów; historyczne zespoły budowlane obejmujące układ zabudowy, linie zabudowy, bryły i elewacje budynków, geometrię i pokrycie dachów; tereny historycznej zieleni (zieleń związana z tradycją miejsca).
Zatem zabytkiem w tym przypadku jest historyczny układ urbanistyczny oraz historyczne zespoły budowlane, na który składają się między innymi stadion oraz historycznie ukształtowana przestrzeń publiczna o określonej funkcji. Dlatego też ocena, czy stadion stanowi obiekt zabytkowy pozostaje w tej sytuacji bez znaczenia, gdyż ochrona konserwatorska może dotyczyć nie tylko konkretnego obiektu, ale i zespołu obiektów, spośród których nie wszystkie muszą mieć charakter zabytkowy. Przyjęcie, że w sprawie mamy do czynienia z historycznym układem urbanistycznym i historycznym zespołem budowlanym, czyni bezzasadnymi również pozostałe zarzuty kasacyjne dotyczące bezpodstawnego zastosowania w sprawie przepisów dotyczących ochrony zabytków (art. 4 u.o.z.) oraz form ochrony zabytków (art. 7 pkt 4 u.o.z.).
Słusznie zatem wskazał organ odwoławczy, że ochrona konserwatorska dotyczyła obszaru całego osiedla wraz z terenem boiska jako historycznej zabudowy o kreślonej funkcji, z czego wynikał jej zabytkowy charakter. Odnosząc się do tak przedstawionego problemu, zwrócić trzeba uwagę, iż dla ochrony zabytków ustawodawca przewiduje różne formy i zakresy tej ochrony. Zabytkiem nie jest, bowiem tylko i wyłącznie zindywidualizowany obiekt budowlany wpisany do rejestru zabytku na podstawie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków, jak chce tego strona skarżąca, ale są nimi także pewne układy przestrzenne stanowiące wartość jako całość, jak również ich elementy. Sama zresztą definicja zabytku i nawiązująca do niej definicja zabytku nieruchomego wskazuje na części nieruchomości, jak też ich zespoły. Z tego też względu, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano uwagę na zróżnicowany zakres ochrony konserwatorskiej wynikający z poszczególnych form ochrony zabytków nieruchomych, tj. układu urbanistycznego i zespołu budowlanego (por. wyroki z dnia 8 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1808/06; z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt 1599/10; z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 216/11; z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 668/11 - wszystkie orzeczenia publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Koncepcja ta znajduje zresztą swoje bezpośrednie oparcie w możliwości wpisania do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego (zdefiniowanego w art. 3 pkt 12 ww. ustawy) oraz historycznego zespołu budowlanego (zdefiniowanego w art. 3 pkt 13). Przy czym objęcie ochroną konserwatorską określonego układu urbanistycznego stanowi ochronę obszarową, a nie indywidualną, co oznacza, że wszystkie obiekty znajdujące się na takim obszarze podlegają ochronie zabytków, nawet jeżeli nie zostały wpisane do rejestru zabytków. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków.
Niezasadny jest również kolejny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 17 pkt 6 lit. b tiret 8 u.p.z.p. Wskazać bowiem należy, iż z okoliczności, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z treścią rozstrzygnięcia wydanego przez organ ochrony konserwatorskiej, nie wynika jeszcze naruszenie normy zawartej we wskazanym przepisie, tym bardziej, że organ działając w granicach określonych w art. 17 pkt 6 lit. b tiret 8 u.p.z.p., skorzystał z przysługującego uprawnienia i odmówił uzgodnienia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując podstawy wydanego rozstrzygnięcia.
Nie zasługuje na akceptację również kolejny zarzut dotyczący nieuzgodnienia przez organ uchwały o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego. Jak wynika z treści art. 17 pkt 2 u.p.z.p. istnieje jedynie obowiązek zawiadomienia organów uzgadniających o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Natomiast z przepisu tego nie wynika obowiązek zajęcia w tej kwestii stanowiska przez organ uzgadniający. Taki obowiązek wynika natomiast z art. 17 pkt 6 lit. b tiret 8 u.p.z.p. ale dotyczy tylko i wyłącznie projektu planu a nie uchwały o przystąpieniu do jego sporządzenia. Podobną regulację w tym zakresie zawiera również art. 20 u.o.z. zgodnie z którym projekty i zmiany planu zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Także w tym przepisie brak jest podstaw do zajęcia stanowiska przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w stosunku do uchwały o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego.
Nie można również zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że przedłożony do uzgodnień projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że studium wskazywało, że w obszarze osiedla "[..]" zlokalizowane są obiekty zabytkowe o funkcji publicznej – boisko sportowe oraz szkoła dla mniejszości niemieckiej, co było podstawą do późniejszego utworzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego strefy ochrony konserwatorskiej obejmującej ten teren. Ponadto dopuszczenie w studium zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w sytuacji gdy projekt zmiany wprowadza na tym terenie zabudowę wielorodzinną, pozostaje w oczywistej sprzeczności z zapisami studium w tym zakresie.
Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując kwestionowane rozstrzygnięcie nie dopatrzył się, aby Sąd I instancji dokonał niewłaściwej oceny zaskarżonego postanowienia. Stanowisko organu konserwatorskiego w niniejszej sprawie nie przekroczyło granice uznania administracyjnego i nie miało charakter arbitralnego, czy też dowolnego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpoznając zażalenie skarżącego dokonał wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyczerpująco umotywował odmowę uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższego uzasadnione jest stanowisko organu, że planowana zmiana spowodowałaby negatywne skutki dla zachowania historycznego układu urbanistycznego i historycznego zespołu budowlanego objętego ochroną konserwatorską terenu.
Konkludując podnieść należy, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. A zatem wniesioną skargę kasacyjną należało, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalić.