Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. IV SA/Wa 1303/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi K. S., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie zameldowania na pobyt czasowy.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W wyniku rozpoznania wniosku D. R. z dnia [...] lutego 2015 r. Prezydent[...] decyzją z dnia [...]lutego 2016 r. orzekł o jej zameldowaniu na pobyt czasowy w lokalu nr [...] przy ul. [...]w W.na okres 2 lat, wobec ustalenia, że składająca wniosek pod wskazanym adresem faktycznie zamieszkuje, aczkolwiek nie posiada odpowiedniego potwierdzenia pobytu przez właściciela ww. lokalu ani tytułu prawnego do niego. Odnosząc się do dokonanych w sprawie ustaleń, organ wyjaśnił, że wnioskodawczyni od 1 września 2006 r. zamieszkiwała w lokalu nr [...] na podstawie umowy najmu zawartej pomiędzy jej mężem - J. R. i H. B.-L. W dniu 1 kwietnia 2008 r. umowa najmu została przedłużona do 31 marca 2009 r. Do końca kwietnia 2009 r. H. B.-L. regularnie meldowała wnioskodawczynię oraz J. R. na pobyt czasowy. Po upływie terminu drugiej umowy właściciele lokalu odmówili wnioskodawczyni zameldowania na kolejny pobyt czasowy, w związku z czym dwa kolejne okresy tymczasowego zameldowania były rejestrowane na podstawie decyzji administracyjnych.
W dniu 2 lutego 2015 r. D. R. zgłosiła się do K. S. i E. S.-S. nowych właścicieli lokalu, w sprawie przedłużenia meldunku, dołączając umowę najmu lokalu zawartą z H. B.oraz wyrok Sądu Rejonowego dla [...]w W. II Wydział Cywilny z dnia [...] stycznia 2015 r. sygn. akt [...]nakazujący J.R. i D. R. opuszczenie i opróżnienie lokalu nr [...] przy ul. [...]w W. z uprawnieniem do otrzymania lokalu socjalnego. Prezydent [...] przyjął, że niewyrażenie zgody przez właścicieli lokalu na dalsze zajmowanie go przez wnioskodawczynię nie mogło uzasadniać odmowy zameldowania jej na pobyt czasowy zgodnie ze złożonym żądaniem, jeżeli postępowanie dowodowe wskazywało na to, że lokal nr[...]przy ul. [...]stanowi jej miejsce zamieszkania. Organ zauważył jednocześnie, że Wydział Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] poinformował, iż Zarząd Dzielnicy [...]podjął uchwałę nr [...], w której wyraził zgodę na wydanie skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego nr [...] przy ul. [...]na rzecz D. i J. R. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...]z dnia [...] lutego 2016 r., zgadzając się ze stanowiskiem organu I instancji w zakresie, w jakim wskazywało ono na zamieszkiwanie wnioskodawczyni w lokalu nr [...] przy ul. [...]w Warszawie.
Uwzględniając skargę K. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2016 r. uchylił obie decyzje organów orzekających w sprawie. Sąd I instancji stwierdził, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące ustalenia, iż D. R. nie zamieszkiwała w lokalu nr [...] przy ul. [...], albowiem całokształt zgromadzonego materiału dowodowego potwierdzał jej pobyt w ww. lokalu, uzasadniający orzeczenie o czasowym zameldowaniu w nim. Zasadnie natomiast, zdaniem Sądu, w skardze postawiono zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2015 r. poz. 388 ze zm.) łączony z zameldowaniem D. R. na okres 2 lat bez wyjaśnia, czym organ kierował się, ustalając taki okres. Art. 25 ust. 4 ustawy o ewidencji ludności przez pobyt czasowy rozumie przebywanie poza miejscem pobytu stałego przez okres ponad 3 miesięcy. Ustalając okres zameldowania na pobyt czasowy D. R. organ przyjął, że powinien on wynosić 2 lata.
Organy pominęły okoliczność orzeczenia prawomocnym wyrokiem eksmisji D. R. wraz z przyznaniem jej prawa do lokalu socjalnego oraz fakt, że w aktach znajduje się pismo D. R. z dnia [...] listopada 2015 r. o przyspieszenie remontu przydzielonego jej lokalu socjalnego położonego przy ul. [...] w W. Zauważyć należy, że ani organ I instancji, ani organ odwoławczy, wydając decyzję w dniu 24 marca 2016 r. o zameldowaniu na pobyt czasowy D. R. na okres 2 lat, nie ustaliły na jakim etapie jest postępowanie dotyczące eksmisji, w tym w szczególności zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego. Organy nie ustaliły i nie rozważyły, czy okres zameldowania czasowego wynoszący 2 lata jest adekwatny w sytuacji, gdy postępowanie dotyczące przyznania lokalu socjalnego było już w znacznym stopniu zaawansowane. W tym względzie pomocne mogłyby być zeznania uczestników, czy informacje pochodzące od komornika sądowego prowadzącego postępowanie egzekucyjne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda [...]zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz prawa procesowego:
- - art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w rozstrzygnięciu dotyczącym zameldowania na pobyt czasowy organ ma obowiązek wyjaśnienia, czym kierował się, ustalając konkretny okres zameldowania, skutkiem czego uznano obie decyzje organów meldunkowych za nieprawidłowe,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę obu decyzji pod względem ich zgodności z prawem, co skutkowało ich wadliwym uchyleniem.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda [...] stwierdził, że organ dokonując zameldowania na pobyt czasowy, bazuje na złożonym przez stronę wniosku i wskazanym w nim okresie pobytu czasowego, wydając w tym zakresie decyzję zgodną z wnioskiem strony. Żaden przepis ustawy o ewidencji ludności nie nakazuje organowi badać długości okresu zameldowania wskazanego we wniosku, jak również tego, czy zameldowanie na okres dłuższy lub krótszy byłoby zasadne. W sytuacji skrócenia czasu pobytu w danym miejscu, jak podkreślił Wojewoda [...], strona powinna wymeldować się wcześniej, zaś w razie braku jej aktywności w tym zakresie organ gminy ma możliwość wydania z urzędu decyzji w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się, stosownie do art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Organ ma zatem z urzędu obowiązek podjąć w tej sytuacji postępowanie dotyczące wymeldowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie wobec trafności zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 27 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną w zakresie, w jakim wskazuje ono, że orzekając o zameldowaniu na pobyt czasowy długość pobytu czasowego organ jest zobowiązany określić uwzględniając deklarację osoby wskazującej na swój zamiar przebywania w danym miejscu przez określony czas. W myśl art. 28 ust. 3 cyt. ustawy, przy zameldowaniu na pobyt czasowy osoba wykonująca obowiązek meldunkowy jest zobowiązana wskazać deklarowany okres pobytu w tym miejscu. Z powołanym przepisem skorelowana jest norma art. 30 ust. 2 pkt 8 tej ustawy, przyjmująca, że deklarowany okres pobytu jest elementem informacji zamieszczanych w formularzu zgłoszenia pobytu czasowego. Powyższe przepisy wpływają na kierunek wykładni nadawanej art. 27 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności.
Sposób wykonania obowiązku zameldowania w miejscu pobytu czasowego wyrażający się uznaniu, iż długość pobytu czasowego ma charakter wyłącznie "deklarowany", powinien bowiem pozostawać spójny z zasadami oceny podstaw faktycznych potwierdzających tenże pobyt w konkretnym przypadku, w tym także wówczas, gdy zameldowanie następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej.
Niewątpliwie z art. 29 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności wynika uprawnienie organu do poddania ocenie i stosownej weryfikacji każdych danych zgłoszonych do zameldowania, co dotyczy także danych obejmujących deklarowaną długość pobytu. Uprawnienie to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie powinno być jednakże rozumiane jako obowiązek badania w każdym przypadku okoliczności, które stoją za zamiarem osoby wykonującej obowiązek meldunkowy, pod kątem tego, czy uzasadniają one jej przybywanie w danym miejscu przez czas przez nią podany, czy też czas ten powinien zostać określony w sposób odmienny. Ustawodawca wskazuje na "wątpliwości", które mogą powstać odnośnie do danych zgłoszonych do zameldowania, co w przypadku wątpliwości co do deklarowanej długości pobytu zasadniczo odnosić trzeba wyłącznie do tego rodzaju danych, które uznać trzeba prima facie za nieprawdziwe, gdy w żaden sposób potwierdzenie pobytu lokalu przez deklarowany czas nie znajduje podstaw w okolicznościach stojących za zgłoszeniem.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że rozstrzyganie przez organ w przedmiocie zameldowania osoby na pobyt w danym miejscu wymaga zawsze przeprowadzenia oceny różnicującej tenże pobyt pod kątem tego, czy jego charakter faktycznie wskazuje na czasowe a nie stałe przebywanie tej osoby we wskazanym przez nią lokalu. W ramach tejże oceny rozważeniu podlegają okoliczności i zdarzenia sprawiające, że zamieszkanie nie przybiera cech pobytu stałego, których elementem towarzyszącym jest również kwestia związana z zakładanym czasem przez jaki będą one trwać, uzasadniającym nadawanie mu wyłącznie wymiaru doraźnego. Sytuacja istnienia oczywistej sprzeczności pomiędzy twierdzeniami zamieszczonymi we wniosku odnośnie do deklarowanej długości pobytu a faktami ustalonymi w sprawie z tego względu daje organowi prawo do sprzeciwienia się orzeczeniu o zameldowaniu na pobyt czasowy odpowiadający jego dowolnie wnioskowanej długości.
Wątpliwości formułowanych przez organ przyjmujący zgłoszenie w kontekście przyznanego mu w art. 29 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności uprawnienia kontrolnego nie powinno się jednakże rozciągać na przypadki posiadające odmienny charakter. Obejmują one między innymi sytuację, gdy czasowe przebywanie osoby w danym miejscu połączone z wolą przebywania w nim również w przyszłości budzi zastrzeżenia wyłącznie z tego względu, że kwestionowana jest potrzeba przebywania w lokalu przez czas we wniosku deklarowany z uwagi na wątpliwości co do tego, czy okoliczności uzasadniające zameldowanie wcześniej nie ustaną.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, we wskazanej wyżej sytuacji brak jest uzasadnionej przyczyny do wkraczania przez organ w proces badania, czy deklarowany czas pobytu czasowego został określony przez osobę wykonującą obowiązek meldunkowy w sposób w pełni adekwatny i racjonalny. Mechanizmem zapewniającym, by ustawowy cel prowadzenia ewidencji meldunkowej nie doznał uszczerbku jest w analizowanym przypadku dopełnienie obowiązku wymeldowania przez osobę, która wcześniej aniżeli to deklarowała opuściła miejsce zamieszkania na pobyt czasowy. Zasada ta została wyrażona w art. 33 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności, zgodnie z którym obywatel polski, który opuszcza miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu obowiązany jest wymeldować się. Przywołana zasada sprawia, że względnie długi (kilkuletni) okres deklarowanego czasowego przebywania w danym miejscu nie powinny wzbudzać wątpliwości organu rozstrzygającego o zameldowaniu, do których nawiązuje art. 29 ust. 1 ustawy, albowiem sposób rzeczywistej realizacji zgłaszanego zamiaru zamieszkiwania podlega stosownej urzędowej weryfikacji sprawiającej, że zakończenie zamieszkania w danym miejscu powinno zawsze wiązać się z orzeczeniem o wymeldowaniu.
Przyjęcie przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 27 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności doprowadziło do wadliwej kontroli decyzji Wojewody [...]ego z dnia 24 marca 2016 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 2 lutego 2015 r., albowiem w sprawie nie zaistniała wskazana przez Sąd wadliwość, która uzasadniałaby uchylenie obu decyzji objętych skargą. Ustalając okres zameldowania na pobyt czasowy D. R., organy mogły się oprzeć na zadeklarowanym przez nią okresie przebywania w lokalu. Okoliczności związane z prowadzonym remontem przydzielonego jej lokalu socjalnego położonego przy ul. [...]w W., które miałyby wskazywać na możliwość opuszczenia przez stronę lokalu przy ul. [...]przed upływem deklarowanego czasu zamieszkania w nim, nie mogły wpływać na treść wydanego rozstrzygnięcia. Okolicznościom tym brak było bowiem niezbędnej konkretności, jak i przewidywalności.
Przyznać przez to należy rację Wojewodzie [...]emu w zakresie, w jakim tenże organ wskazał, że realizacja wyroku eksmisyjnego wyrażająca się w zamieszkaniu przez D. R. w lokalu socjalnym – gdyby nastąpiła przed upływem deklarowanego czasu pobytu w lokalu nr [...] przy ul. [...]w Warszawie - powinna prowadzić do jej wymeldowania z miejsca dotychczasowego pobytu czasowego wobec ustania przesłanki faktycznej, która ewidencjonowanie tego pobytu dotąd uzasadniała.
W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę K. S.uznając ją za niezasadną, co skutkowało jej oddaleniem (art. 151 p.p.s.a). Stosowanie do art. 207 § 2 p.p.s.a., uwzględniając charakter rozpoznawanej sprawy Sąd postanowił odstąpić od zasądzenia od skarżącego na rzecz Wojewody [...]ego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.