Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 999/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie o sygnaturze akt IV SA/Wa 2017/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Wójta Gminy B. uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oraz decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy B., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. organ I instancji odmówił stwierdzenia, że Gmina B. nabyła z dniem [...] lipca 2000 r. z mocy prawa, nieodpłatnie na własność nieruchomość położoną w Gminie B., w obrębie K. oznaczoną jako dz. Nr [...] o powierzchni 1,4429 ha, objętą Księgą wieczystą Nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w P. Wydział [...] Zamiejscowy Ksiąg Wieczystych w C..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że Wójt Gminy B. wnioskiem z dnia 18 czerwca 2008 r. znak: [...], powołując się na art. 13 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r., Nr 231, poz. 1700), zwrócił się do Wojewody Śląskiego o wydanie decyzji potwierdzającej tytuł własności dla wyżej opisanej nieruchomości.

Zdaniem organu I instancji, ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do:

1. - nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych;
2. - innych nieruchomości i składników mienia pozostałych po likwidacji państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej oraz ich zjednoczeń i zrzeszeń;
3. - lasów niewydzielonych geodezyjnie z nieruchomości.

Organ I instancji wskazał, że przepis art. 13 tej ustawy określa, iż nieruchomości rolne, będące własnością Skarbu Państwa, nie przekazane w terminie do 30 czerwca 2000 r. do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa decyzjami ostatecznymi, stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone. Art. 461 k.c. stanowi natomiast, że "nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej". Wojewoda może stwierdzić nabycie przez gminę gruntu, w trybie wyżej cytowanej ustawy w przypadkach, gdy spełnione są jednocześnie wszystkie warunki określone w art. 1 i art. 13 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz w art. 46 Kodeksu cywilnego.

Opisana w sentencji decyzji organu I instancji nieruchomość, zgodnie z odpisem z Księgi Wieczystej Nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa. Według organu I instancji zgodnie z zapisem planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. z dnia [...] czerwca 2000 r. przyjętego Uchwałą Rady Gminy B. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. ww. nieruchomość oznaczona jako dz. Nr [...] położona była w granicach obszaru określonego jako A 13 RPU - tereny produkcyjno-usługowe, zaopatrzenia i zbytu urządzeń i produkcji rolnej oraz przemysłu spożywczego. Jednocześnie organ I instancji stwierdził, że wypis z rejestru gruntów określa, iż wyżej opisana działka stanowi pastwisko. Przedmiotowa nieruchomość nie została przekazana do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa decyzją ostateczną. Zapis ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa odnosi się wyłącznie do gruntów rolnych w rozumieniu art. 461 k.c., które w planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczone były pod uprawy polowe.

Ustawodawca stanowiąc art. 1 pkt 1 wyżej opisanej ustawy, nie przewidywał możliwości nabycia przez gminy w trybie art. 13 tej ustawy gruntów położonych na obszarach nie przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej.

Zdaniem organu I instancji fakt, iż wnioskowana działka w planach zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczona pod tereny produkcyjno-usługowe, zaopatrzenia i zbytu urządzeń i produkcji rolnej oraz przemysłu spożywczego, nie zostały spełnione jednocześnie wszystkie warunki pozwalające na zastosowanie przepisów powołanej ustawy. Nie ma zatem podstaw prawnych do stwierdzenia nabycia przez Gminę B. przedmiotowej nieruchomości w oparciu o art. 13 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Wójt Gminy B..

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. 2007, nr 231, poz. 1700), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2008 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister przypomniał treść art. 13 ust. 2, 3 i 4 i art. 1 ust 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i wskazał, że według wypisu z ewidencji gruntów obowiązującego na dzień 30 czerwca 2000 r. działka nr [...] o pow. 1,4429 ha oznaczona była jako pastwiska trwałe (PslV), a więc była nieruchomością rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego i tym samym spełniona była pierwsza wymagana przesłanka. Według organu II instancji z wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy B. z dnia [...] sierpnia 1993 roku nr [...] wynika jedynie, że działka nr [...] w całości przeznaczona była pod tereny produkcyjno - usługowe, zaopatrzenia i zbytu urządzeń i produkcji rolnej oraz przemysłu spożywczego (RPU). Zdaniem organu II instancji nie została zatem spełniona druga przesłanka, warunkująca nabycie tej nieruchomości.

Nie ma przy tym – w ocenie organu - znaczenia, co podnosi w odwołaniu Wójt Gminy B., że w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym w 2005 roku, działka nr [...] oznaczona jest jako tereny rolnicze (R1). Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotny bowiem jest stan prawny ww. nieruchomości na dzień 30 czerwca 2000 r.

Oznacza to, zdaniem organu II instancji, że należy zgodzić się z decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2008 r. odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę B. własności nieruchomości położonej w K., uregulowanej w Kw [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...] o pow. 1,4429 ha, bowiem została ona wydana zgodnie z przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wójt Gminy B., w której zarzucił:

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
2. - błędną wykładnię art. 1 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 2,3,4 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa poprzez uznanie, że nieruchomość objęta wnioskiem nie ma charakteru rolnego, pomimo wyraźnych zapisów w tym względzie w planie miejscowym;
3. - błędną wykładnię zapisów miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy B. dla jednostki RPU w zakresie opisanym w tiret pierwszym;
4. 2. naruszenie przepisów prawa procesowego:
5. - art. 6, art. 8, art. 11 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady legalności, pogłębiania zaufania i wyjaśniania zasadności przesłanek działania organów administracji, co wyraża się w błędnej wykładni przepisów materialnych oraz powierzchownym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w uzasadnieniu decyzji Wojewody szeroko opisano stan faktyczny, lecz nie wyjaśniono na czym niespełnienie warunku "z dowodu przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego" polega. Najpierw niejasno zawężono zapis ustawy do gruntów rolnych w planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczonych pod uprawy polowe, po czym, w następnym zdaniu stosując logikę odwrotną poinformowano, czego ustawodawca nie przewidział stanowiąc art. 1 pkt 1 ustawy. Zdaniem skarżącego, do jego domysłów pozostawił Wojewoda interpretację, czy zapis planistyczny przyjmować należy tylko literalnie, w czystym brzmieniu, jak wskazuje ustawa, czy też stosować inny rodzaj wykładni.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu swojej decyzji także nie wyjaśnił na czym szczegółowo polega niespełnienie warunku w zakresie drugiej wymaganej przez ustawę przesłanki dotyczącej przeznaczenia gruntu na cele rolne. Zdaniem organu odwoławczego nie jest ona spełniona, gdyż z wypisu planu miejscowego "wynika jedynie, że działka nr [...] w całości przeznaczona była pod tereny produkcyjno-usługowe, zaopatrzenia i zbytu urządzeń i produkcji rolnej oraz przemysłu spożywczego (RPU)".

W ocenie skarżącego, Minister zacytował tylko brzmienie ustawy i przywołał szeroką nazwę przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie ogólnym. Intuicyjna ocena tego organu, nie poparta żadną analizą, w tym budowania planów na bazie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiła o odmownym rozstrzygnięciu. Stan faktyczny opisany we wniosku z dnia 18 czerwca 2008 r. nie zmienił się, stan prawny jednak ewaluuje. Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem administracyjnym - nie budzi już wątpliwości uznanie nieruchomości za rolną, o ile położona jest ona "w terenach upraw polowych oraz w terenach zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej". Dlatego zgoła nie zrozumiałym jest – w ocenie skarżącego - nie dostrzeganie wprost zapisanego przeznaczenia w planie w postaci "produkcji rolnej" i wysuwanie wniosków, że w niniejszej sprawie nieruchomość nie miała charakteru rolnego.

Zdaniem skarżącego, w sprawie istotne jest także, że trzy przeznaczenia w ostatecznym rozrachunku służą niczemu innemu jak gospodarce rolnej. Nie bez znaczenia jest również oznaczenie literowe jednostki planu, wskazujące wiodącą funkcję terenu ograniczonego liniami rozgraniczającymi, nie przypadkowe w swojej kolejności. Trzeba również wziąć pod rozwagę fakt, że miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy B., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy B. z dnia [...] sierpnia 1993 r. stanowił prawo miejscowe, lecz funkcjonował łącznie z ustawą o planowaniu przestrzennym, na podstawie której został uchwalony. Ustalenia miejscowego planu ogólnego obowiązującego 30 czerwca 2000 r. nie wskazywały zasad tymczasowego zagospodarowania, więc zgodnie z obowiązującym prawem przedmiotowa nieruchomość mogła być i była wykorzystywana do produkcji roślinnej, co potwierdził wypis z ewidencji gruntów.

Gdyby budziły wątpliwości ustalenia w opisie jednostki, wywołujące podstawową funkcję jako kontynuację budowy obiektów związanych z przemysłem spożywczym i przetwórstwem płodów rolnych, to zauważyć należy, że nigdy nie poczyniono w tym zakresie żadnych przedsięwzięć. Jeśli ustawa o planowaniu przestrzennym dopuszczała taką konstrukcję mieszanego przeznaczenia terenu, jednoznacznie wskazującego cel gospodarki rolnej, pozostaje zadać pytanie - dlaczego ten cel staje się niekwalifikowany w stosunku do definicji nieruchomości rolnej wynikającej z ustawy.

W odpowiedzi na skargę, oraz w kolejnym piśmie złożonym przed rozprawą, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podtrzymał swoją argumentację, a dodatkowo wskazał, że ustalenia literowe miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na dzień 30 czerwca 2000 r. określające przeznaczenie działki są niejednoznaczne. W wypisie z ewidencji gruntów stwierdzono jednak, że podstawową funkcją dla działki jest kontynuacja budowy obiektów związanych z przemysłem spożywczym i przetwórstwem płodów rolnych.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji i zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał, że z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że obowiązujący w dniu 30 czerwca 2000 r. miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy B., stanowił, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako dz. Nr [...] położona była w granicach obszaru określonego jako A 13 RPU - tereny produkcyjno-usługowe, zaopatrzenia i zbytu urządzeń i produkcji rolnej oraz przemysłu spożywczego. Z powyższego wynika więc, że działka ta mogła być wykorzystywana zarówno na cele produkcyjno - usługowe, jak i cele produkcji rolnej.

Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przeznaczenie tej działki jest niejednoznaczne, bowiem sformułowania zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego są na tyle jednoznaczne, że umożliwiają w określonych ramach, dokonanie wyboru celu wykorzystania działki, z możliwością dokonania określonych przekształceń funkcjonalnych.

Zdaniem Sądu I instancji, przy rozstrzyganiu sprawy niniejszej organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, to jest art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu I instancji, rację ma skarżący, który twierdzi, że oba organy skupiły się na cytowaniu zapisów z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie dokonując przy tym jego analizy i nie wyjaśniając, na czym niespełnienie warunku "z dowodu przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego" polega. Sąd I instancji stwierdził, że organy nie rozważyły, dlaczego zapis planu nie mieści się w pojęciu art. 13 cytowanej ustawy, oraz co należy rozumieć pod pojęciem "gospodarki rolnej" na gruncie art. 13 w związku z art. 1 tej ustawy. Próba naprawienia tego stanu rzeczy, podjęta przez Ministra w piśmie złożonym przed rozprawą, nie mogła w ocenie Sądu I instancji tych nieprawidłowości usunąć. Prawidłowe wyjaśnienie sprawy wymaga bowiem konieczności podjęcia wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego w oparciu o prawidłowo zastosowany stan prawny i winno to być uczynione w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, na etapie przed wydaniem decyzji, a nie po jej wydaniu.

Biorąc pod uwagę przytoczoną argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]; oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2017/12 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

1. 1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 13 ust. 2 i 3 w związku z art. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa polegającą na błędnym przyjęciu, że nieruchomość położona w Kaniowie, oznaczona w ewidencji gruntów, jako działka nr [...] o pow. 1,4429 ha, dla której Sąd Rejonowy w P., Wydział [...] zamiejscowy Ksiąg Wieczystych w C. prowadzi księgę wieczystą Nr [...] spełniała przesłanki określone w art. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, a tym samym stanowiła nieruchomość rolną, która w trybie art. 13 ust. 2 i 3 tej ustawy podlegała nabyciu z mocy prawa przez gminę.
2. 2. przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy - przez uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2012 r. w wyniku błędnego przyjęcia, iż przy wydawaniu tej decyzji doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

1. 2. zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania według norm obowiązujących.

W uzasadnieniu skargi skarżący kasacyjnie wskazał, że w jego ocenie, w przedmiotowej sprawie w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy oraz podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co pozwoliło na określenie przeznaczenia gruntu będącego przedmiotem postępowania, tj. działki nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Według skarżącego kasacyjnie prawidłowo ustalono, iż działka ta nie spełniała przesłanek określonych w art. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, a tym samym nie stanowiła nieruchomości rolnej, która w trybie art. 13 ww. ustawy podlegała nabyciu z mocy prawa przez gminę. Jak bowiem wskazano w uzasadnieniu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2012 r. nieruchomości rolne, zgodnie z art. 13 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, stawały się z mocy prawa własnością gmin, jeżeli były położone na obszarach przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: "tereny produkcyjno - usługowe, zaopatrzenia, zbytu urządzeń i produkcji rolnej oraz przemysłu spożywczego" należy rozumieć inaczej niż przyjął to Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Stwierdzenie "zbyt urządzeń i produkcji rolnej" należy bowiem czytać łącznie. Dlatego też we wskazanym stwierdzeniu zdaniem skarżącego kasacyjnie chodzi zarówno o zbyt urządzeń jak i zbyt produkcji rolnej, nie zaś prowadzenie produkcji rolnej. W przeciwnym razie nie zostałby użyty spójnik "i", zaś zapis planu brzmiałby: "tereny produkcyjno - usługowe, zaopatrzenia, zbytu urządzeń, produkcji rolnej oraz przemysłu spożywczego."

Skarżący kasacyjnie stwierdził, iż miał uzasadnioną podstawę do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę B. własności przedmiotowej nieruchomości.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że nieuprawnione było stwierdzenie Sądu I instancji, iż organ w decyzji stwierdził, że opis przeznaczenia przedmiotowej działki w planie zagospodarowania przestrzennego nie jest jednoznaczny, sformułowanie o niejednoznaczności pojawia się dopiero w odpowiedzi na skargę, która nie jest objęta badaniem Sądu i tylko w stosunku do oznaczenia literowego dla tego terenu. Wskazać należy, że jedynie ustalenia literowe miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na dzień 30 czerwca 2000 r. (na które powołuje się gmina uzasadniając swoje stanowisko), określające przeznaczenie działki oznaczonej nr [...] jako A13 RPU nie są jednoznaczne, co wynika z użycia litery "R", która nie ma odzwierciedlenia w części opisowej planu. W wypisie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. jako podstawową funkcję dla przedmiotowej działki ustalono kontynuację budowy obiektów związanych z przemysłem spożywczym i przetwórstwem płodów rolnych.

Według skarżącego kasacyjnie spójnik "i" użyty w wyrażeniu "zbyt urządzeń i produkcji rolnej" oznacza, że działka nr [...] może być wykorzystywana na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na zbywaniu urządzeń, jak i zbywaniu szeroko rozumianej produkcji rolnej, a nie na prowadzeniu produkcji rolnej. Należy również zauważyć, że pozostałe możliwości wykorzystania przedmiotowej działki na cele:

produkcyjno - usługowe, zaopatrzenia, przemysłu spożywczego

1. - wyraźnie wskazują, że może być ona przeznaczona wyłącznie na prowadzenie działalności usługowej lub produkcyjnej.

Skarżący kasacyjnie odnosząc się do stanowiska Sądu I instancji, który w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 roku wskazał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie dokonał analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie rozważył dlaczego zapis planu nie mieści się w pojęciu art. 13 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, a próbę naprawienia tego stanu rzeczy podjął dopiero w piśmie procesowym złożonym przed rozprawą, podkreślił, że pismo procesowe z dnia 18 grudnia 2012 r. nie było próbą interpretacji zapisu planu przestrzennego, a stanowiło kolejną odpowiedź na stanowisko strony skarżonej. Według skarżącego kasacyjnie, wydając zaskarżoną Minister dokonał szczegółowej analizy zapisów miejscowego planu, na skutek czego ustalił, że działka nr [...] jest położona na terenie oznaczonym symbolem A13 RPU, obejmuje grunty przeznaczone na prowadzenie szeroko rozumianej działalności usługowej lub produkcyjnej, zatem przeznaczenie tego terenu jest nierolne.

Skarżący kasacyjnie podkreślił również, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, dokonał analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz rozważył dlaczego zapis planu nie mieści się w pojęciu art. 13 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, czego wyrazem było rozstrzygnięcie decyzji.

Według skarżącego kasacyjnie gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 13 ust. 2 i 3 w związku z art. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i prawidłowo dokonał kontroli zaskarżonej decyzji nie doszłoby do jej uchylenia. Dlatego też, w ocenie skarżącego kasacyjnie, zarzucone w niniejszej skardze naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjna Wojt Gminy B. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Podstawą materialno – prawną zaskarżonej do Sądu wojewódzkiego decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi był art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu państwa, zgodnie z którym nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1 w terminie określonym w ust. 1 (do 30 czerwca 2000 roku), stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone.

Zakres przedmiotowy ustawy regulował jej art. 1, który wskazywał, że dotyczy ona nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych.

A zatem skutek komunalizacji określony w omawianym przepisie następował przy jednoczesnym spełnieniu 3 przesłanek: nieruchomość taka była nieruchomością rolna w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, położona była na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, przy czym jednocześnie nie pozostawała w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych oraz nie została przekazana do dnia 30 czerwca 2000 r. do zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.

Nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, iż nieruchomość będąca przedmiotem postępowania – działka nr [...] położona w obrębie K. gm. B. ma charakter rolny oraz ze nie została przekazana do zasobu Agencji Nieruchomości Rolnej. Ta ostatnia okoliczność znalazła potwierdzenie w informacji z dnia 22 lipca 2008 r. nr [...] (k. 9 akt administracyjnych).

Natomiast analiza akt sprawy oraz skargi kasacyjnej nie pozostawia wątpliwości, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma ocena, czy przedmiotowa nieruchomość w dniu 1 lipca 2000 r., oprócz spełnienia innych warunków określonych w tym przepisie, była przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej.

Rację ma Sąd pierwszej instancji twierdząc, że organy administracji dokonały wadliwej interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego uznania, że omawiana przesłanka nie została spełniona.

I tak w dacie wskazanej w ustawie na terenie gminy B. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 1993 r. Przedmiotowa nieruchomość – co nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie położona jest na obszarze A 13 RPU. Zapisy ww. planu zagospodarowania przestrzennego przewidują, że ww. tereny to tereny produkcyjno – usługowe, zaopatrzenia i zbytu urządzeń i produkcji rolnej oraz przemysłu spożywczego. Miejscowy ustawodawca na ww. terenie ustalił podstawową funkcję terenu jako kontynuację budowy obiektów związanych z przemysłem spożywczym i przetwórstwem płodów rolnych. Jednocześnie dopuścił lokalizację obiektów dla rzemiosła o profilu produkcji i przetwórstwa rolnego oraz branż pokrewnych niekolidujących z funkcją podstawową i niepowodujących wzajemnych uciążliwości.

Nie może także ujść uwadze, iż ustawodawca miejscowy w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego zawarł ustalenia ogólne, w których m.in. przedstawił "Charakterystykę symboli określających przeznaczenie terenów w planie ogólnym". Wprawdzie – jak zwrócił uwagę organ administracji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - plan nie zawiera opisu terenu o symbolu "RPU" jednakże zawarty jest zapis dotyczący obszaru o funkcji "RP" wskazując, iż są to tereny o funkcji rolniczej, uprawy polowe ogrodnicze oraz kompleksy użytków zielonych. Wyklucza się wszelką zabudowę nie związaną z funkcją terenu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się natomiast pogląd, iż interpretacja szczegółowych zapisów planu nie może się odbywać bez odniesienia ich do założeń ogólnych planu, tym bardziej, że te ostatnie są konkretyzowane postanowieniami szczególnymi.

W świetle powyższego nie ma racji skarżący kasacyjnie twierdząc, iż Sąd wojewódzki dokonał wadliwej interpretacji ww. zapisów planu. Analiza tego planu zgodna z zasadami logiki prawniczej pozwala stwierdzić, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenach (...) zaopatrzenia i zbytu urządzeń oraz zaopatrzenia i zbytu produkcji rolnej. Za taka interpretacją przemawia także to, że dopuszczono lokalizację obiektów dla rzemiosła o profilu produkcji i przetwórstwa rolnego. Gdyby zatem, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, działka przeznaczona była jedynie na prowadzenie działalności polegającej na zbywaniu produkcji rolnej to brak byłoby logicznego uzasadnienia do dopuszczenia lokalizacji obiektów z funkcją przetwórstwa rolnego.

I wreszcie uszło uwadze skarżącego kasacyjnie, iż art. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wskazuje, iż dla spełnienia omawianej przesłanki nieruchomość musi być położona na obszarach przeznaczonych w planach na cele "gospodarki rolnej". Jednocześnie ustawodawca w żadnym akcie prawnym nie zdefiniował tego pojęcia. Wobec powyższego pojęcie to należy – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnieść do szeroko pojętej działalności rolniczej. Ta ostatnia natomiast nie ogranicza się tylko do produkcji płodów rolnych ale i do innych działań o takim (rolniczym) charakterze.

W tym stanie rzeczy niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego a to art. 13 ust. 2 i 3 w zw. z art. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Sąd prawidłowo bowiem zakwestionował przedstawioną przez organy administracji interpretację przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Natomiast nie można odmówić trafności stanowisku skarżącego organu co do tego, że wadliwie Sąd pierwszej instancji uznał, że kontrolowana przez niego decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. O ile bowiem racje ma Sąd twierdząc, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zawiera analizy zapisów planu i wyjaśnienia zajętego przez organ stanowiska co do tego, że działka nie leży na terenach przeznaczonych na cele gospodarki rolnej, o tyle taka wadliwość wskazuje jedynie na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Nie może przecież ujść uwadze, że Sąd jednocześnie ocenił, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, do czego nie byłby uprawniony gdyby uznał, że sprawa nie została należycie wyjaśniona.

Konkludując wadliwie Sąd wojewódzki uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów postępowania. Naruszenie to jednak, nawet jeśli miało miejsce, to pozostawało bez wpływu na treść rozstrzygnięcia wobec trafnego stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że mimo częściowo wadliwego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a zatem w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.