Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 10 stycznia 2013 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Legnicy jako organu właściwego do prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego dla A. S.A. w W. (dalej jako "A.").
W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że A. wystąpiło do Prezydenta Miasta Legnicy z pismem z dnia 20 listopada 2012 r. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków w postaci wód opadowych i roztopowych do rowu K-7 znajdującego się na działce ewidencyjnej nr [...] Obręb [...], gm. [...]. Przedmiotowe korzystanie z wód związane będzie z odwodnieniem stanowiska kontenerowego zbiornika paliw z odmierzaczem na olej napędowy wraz ze stanowiskiem naboru i spustu paliwa.
Zawiadomieniem z dnia 7 grudnia 2012 r. Prezydent Miasta Legnicy przekazał przedmiotowy wniosek do rozpatrzenia według właściwości Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu. W uzasadnieniu Prezydent Miasta Legnicy powołał się na art. 140 ust. 2a ustawy z dnia z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 145 – zwana dalej "Prawo wodne") i stwierdził, że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej wydaje pozwolenia wodnoprawne w przypadku, gdy szczególne korzystanie z wód lub wykonywanie urządzeń wodnych w całości lub w części odbywa się na terenach zamkniętych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.). Prezydent Miasta Legnicy ocenił, że szczególne korzystanie z wód w niniejszej sprawie jest związane z przedsięwzięciem realizowanym na terenie zamkniętym.
Wnioskodawca wskazał, że z analizy dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego wynika, że szczególne korzystanie z wód odbywać się ma na działce nr [...] niebędącej terenem zamkniętym. Jedynie instalacja stacji kontenerowej zbiornika paliw przewidziana została na działce nr [...] obręb [...], gm. [...], która stanowi teren zamknięty należący do Skarbu Państwa, będący we władaniu B. S.A. z siedzibą w W. W ocenie wnioskodawcy, w omawianej sprawie brak jest podstawowej przesłanki wynikającej z przepisu art. 140 ust. 2a, a więc związku między szczególnym korzystaniem z wód wymagającym uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a terenem zamkniętym w rozumieniu ustawy p.o.ś.
Wnioskodawca podkreślił, że zarówno odprowadzanie ścieków do wód, jak i do ziemi jest szczególnym korzystaniem z wód (art. 37 pkt 2 Prawa wodnego) wymagającym uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (art. 122 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego). Korzystanie z wód odbywa się za pomocą wylotu urządzenia kanalizacyjnego (wylot W-3) będącego urządzeniem wodnym (art. 9 ust. 1 pkt 19 lit f) Prawa wodnego). W ocenie wnioskodawcy, Prezydent Miasta Legnicy błędnie utożsamia miejsce szczególnego korzystania z wód z miejscem planowanej do wykonania przez wnioskodawcę inwestycji, tj. zabudowy zbiornika kontenerowego z odmierzaczem na olej napędowy wraz ze stanowiskiem naboru i spustu paliwa. Szczególne korzystanie z wód ma bowiem miejsce na działce nr [...], która nie stanowi terenu zamkniętego. W ocenie wnioskodawcy, powszechna, jednolita i ustalona praktyka oraz orzecznictwo wskazują, że wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi odbywa się w miejscu wylotu.
W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Legnicy wniósł o wskazanie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu jako organu właściwego w sprawie. Prezydent wyjaśnił, że właściwym w sprawie jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu. Do wniosku takiego Prezydent doszedł po analizie wniosku i dołączonego do wniosku operatu wodnoprawnego, a także mając na uwadze, że A. zlokalizowała planowane przedsięwzięcie na działce nr [...], której właścicielem jest inny podmiot (B. S.A z siedzibą w W.) oraz, że wody opadowe i roztopowe z planowanego przedsięwzięcia będą wprowadzane bezpośrednio do kolektora deszczowego będącego własnością A. S.A. z siedzibą w Warszawie zlokalizowanego również na działce nr [...].
Zdaniem Prezydenta Miasta Legnicy, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu, analizując wniosek A. oraz operat wodnoprawny powinien sprawdzić zgodność rozwiązań w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych z decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla danego przedsięwzięcia planowanego na terenie zamkniętym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Z kolei stosownie do art. 22 § 2 k.p.a., spory kompetencyjne pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej rozstrzyga sąd administracyjny. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym, bowiem Prezydent Miasta Legnicy, pełni funkcję starosty w zakresie kompetencji miasta na prawach powiatu czyli jest organem wykonawczym tej jednostki samorządu terytorialnego, a Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu jest organem administracji rządowej niezespolonej (art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne).
Jednak, o sporze w rozumieniu powyższych przepisów, można mówić dopiero wtedy, kiedy organy zainteresowane w sprawie w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie.
Przez spór należy więc rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny) przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. Ponadto, warunkiem rozpatrzenia sporu kompetencyjnego jest oczywiście precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, który podlega unormowaniu w oznaczonym stanie faktycznym, w którym ma być rozstrzygana przedmiotowa sprawa przez właściwy organ.
W niniejszej sprawie powyższa przesłanka nie została jednak spełniona. Spór miedzy organami w niniejszej sprawie jest bowiem sporem co do faktów, a nie co do prawa. Organy spierają się, czy szczególne korzystanie z wód następuje w części na terenie zamkniętym czy też nie. W istocie więc organy nie kwestionują prawnego rozumienia pojęcia "szczególne korzystanie z wód", lecz przedstawiają rożne interpretacje stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny nie dysponuje środkami prawnymi, które pozwoliłyby dokonać oceny, czy szczególne korzystanie z wód w niniejszej sprawie następuje na całym terenie planowanej inwestycji (która niewątpliwie w swoim fragmencie znajdować ma się na terenie zamkniętym), czy też jedynie w miejscu wylotu urządzenia kanalizacyjnego (wylot W-3). Na poczynienie takich ustaleń przez Sąd nie pozwalają przepisy ustawy p.p.s.a. Ustalanie stanu faktycznego jest zadaniem organu, który w oparciu o właściwe przepisy, czy to wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego czy też ustawy Prawo wodne, może podjąć konieczne działania celem ustalenia, w jakim dokładnie miejscu ma nastąpić szczególne korzystanie z wód, będące efektem funkcjonowania planowanej inwestycji.
Ustalenia te będą w szczególności polegać na rzetelnej analizie przedłożonego wniosku i operatu wodnoprawnego. Dopiero ustalenia w tym zakresie pozwolą na ocenę, który organ jest właściwy w sprawie w świetle powołanych wyżej przepisów ustawy Prawo wodne. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, brak jest jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, z której wynikałoby, że szczególne korzystanie z wód odbywa się wyłącznie w miejscu wylotu ścieków. Wykładnia pojęcia "szczególne korzystanie z wód" nie pozwala na tego typu jednoznaczne stwierdzenie, bowiem przepisy ustawy Prawo wodne stanowią, czym jest szczególne korzystanie z wód (art. 37 ustawy), natomiast, co oczywiste, nie przesądzają, w jakim miejscu odbywa się szczególne korzystanie z wód w stanie faktycznym konkretnej sprawy administracyjnej. Możliwe jest zatem, że w przypadku różnych inwestycji, różnie będzie się kształtował zakres i miejsce szczególnego korzystania z wód.
Oznacza to, że ewentualne stwierdzenie przez sąd administracyjny, że szczególne korzystanie z wód odbywa się w miejscu wylotu ścieków, możliwe jest wyłącznie na gruncie danego, konkretnie oznaczonego i prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, a więc przede wszystkim w toku oceny legalności zaskarżonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego decyzji, której przedmiotem jest szczególne korzystanie z wód (np. pozwolenia wodnoprawnego). Nie jest to natomiast możliwe na gruncie sporu kompetencyjnego, który jest sporem co do prawa.
Oznacza to, że organ składający wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość w niniejszej sprawie nie formułuje tego wniosku na tle konkretnej sprawy administracyjnej, w której doszło do sporu. Nie można bowiem mówić o sporze kompetencyjnym w sytuacji, gdy przedmiotem sporu miedzy organami jest nieustalony jednoznacznie stan faktyczny sprawy, a więc gdy spór jest sporem co do faktów, a nie co do prawa. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie może oczywiście samodzielnie domniemywać zakresu przedmiotowego sprawy, która ma być rozstrzygnięta przez właściwy organ w sytuacji braku prawidłowego ustalenia jej stanu faktycznego.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151, art. 64 § 3 i art. 193 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.