Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 20 czerwca 2018 r. Burmistrzem Gminy i Miasta G., zw. dalej Burmistrzem, wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość z Starostą G., zw. dalej Starostą, w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji nakazującej przywrócenie funkcji urządzenia wodnego znajdującego się na dz. o nr ewid. (...) w miejscowości M., gm. G. Burmistrz wnioskując o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wskazał, że do Urzędu została skierowana przez Starostwo Powiatowe w G. sprawa przywrócenia funkcji nieistniejącego obecnie urządzenia wodnego na działkach o nr ewid. (...) w M., gm. G. i zakłócenia stosunków wodnych na działkach z nimi sąsiadujących w Z., gm. C. Burmistrz Gminy i Miasta w G. wszczął postępowanie administracyjne w tej sprawie, w wyniku którego została wydana decyzja odmawiająca nakazania właścicielom przywrócenia do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, z uwagi na niestwierdzenie zakłócenia stosunków wodnych na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne z 2001 r.
Po odwołaniu wniesionym przez Wójta Gminy C., SKO uchyliło powyższą decyzję i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Wszczęte przez Burmistrza postępowanie wykazało, że występuje sprzeczność zarówno w zeznaniach właścicieli, jak i materiałach kartograficznych, co do istnienia bądź nieistnienia rowu na przedmiotowych działkach. Jednakże, zdaniem organu, istnieje możliwość przyjęcia, że jeśli "brakujący" fragment rowu istniał, to mógł zostać zaniedbany i zlikwidowany, w wyniku nienależytego utrzymania.
Analizując na nowo zebrany materiał dowodowy, zgodnie z wytycznymi SKO zawartymi w uzasadnieniu decyzji uchylającej sprawę do ponownego rozpoznania, Burmistrz stwierdził, że nie jest organem kompetentnym do kontroli prawidłowości wykonania, funkcjonowania, czy utrzymania urządzeń wodnych w tym rowów melioracyjnych.
Nadto, Burmistrz wskazał, że w miejscowości Z. (gm. C.), na działkach przylegających do drogi takich jak np. (...) itd., w obecnej chwili nie występuje urządzenie wodne w postaci rowu, natomiast na mapie przedłożonej przez gminę C., jest ono zaznaczone. Zatem istnieje analogiczna sytuacja jak w miejscowości M. (gm. G.). Wobec powyższego, zdaniem organu, słusznym rozwiązaniem byłoby odtworzenie urządzenia wodnego na całej jego długości - nie tylko na terenie gm. G. Organ uznał, że nadzór nad urządzeniami wodnymi, w tym rowami, sprawuje na podstawie art. 206 znowelizowanej ustawy Prawo Wodne właściwy organ Wód Polskich, wobec czego przekazano sprawę do Dyrektora Zarządu Zlewni w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Ponieważ postępowanie rozpoczęte zostało w 2017 r., organ Wód Polskich stwierdził, że konieczna jest interwencja na podstawie przepisu 64 b poprzednio obowiązującej ustawy Prawo Wodne (co również podniosło SKO w swoim orzeczeniu) i przekazał sprawę do Starosty Powiatowego zgodnie z art. 140 ust. 1 ustawy Prawo Wodne z 2001 r. Starosta zawiadomieniem z dn. 7 grudnia 2018 r. ponownie przesiał akta sprawy w dniu 11 grudnia 2018 r. do Burmistrza Gminy i Miasta w G., powołując się na zakończenie swojego postępowania w dniu 22 listopada 2017 r.
W tej sytuacji organ uznał, że powstał spór o właściwość, którego rozstrzygnięcie jest konieczne przez Naczelny Sąd Administracyjny, ponieważ przy braku przesłanek celowego zakłócenia stosunków wodnych w rozumieniu art. 29 Prawa Wodnego, prowadzenie tej sprawy wykracza poza kompetencje Burmistrza Gminy i Miasta G., a winno być prowadzone przez właściwy organ do wydawania pozwoleń wodnoprawnych.
W odpowiedzi na wniosek Starosta wskazał, że w 2017 roku w oparciu o ówcześnie obowiązujący art. 64b ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. 2017 r., poz. 1121) Starosta G. wszczął postępowanie administracyjne mające na celu wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego - odcinka rowu odwadniającego znajdującego się na działkach o numerach ewidencyjnych: (...) położonych we wsi M., gmina G. W trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że na odcinku od działki o numerze ewidencyjnym..., poprzez: (...) do... rów nie istnieje.
Właściciele obecni podczas oględzin na gruncie wnieśli do sporządzonego protokołu, że na ich działkach nigdy nie istniał rów, a jedynie zagłębienie terenu odprowadzające wodę od strony Z. (gmina C.) przepustem pod drogą w kierunku rzeki.
W związku z powyższym, Starosta G. jako organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, nie mógł nakazać w drodze decyzji przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. W związku z tym, postępowanie w zakresie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego zostało umorzone (decyzja Starosty G. z dnia 22 listopada 2017 r.) a sprawa w zakresie zakłócenia stosunków wodnych została przekazana według kompetencji (ówczesny art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne) zawiadomieniem z dnia 10 listopada 2017 r. Burmistrzowi Gminy i Miasta G. Burmistrz Gminy i Miasta G. po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego odmówił wydania decyzji nakazującej przywrócenie do poprzedniego stanu lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom (decyzja z dnia 27 lutego 2018 r.).
Wójt Gminy C., jako strona prowadzonego przez Gminę G. postępowania złożył odwołanie, na podstawie którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uchyliło rozstrzygnięcie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia (decyzja z dnia 8 maja 2018 r.).
W związku z tym, Burmistrz Gminy i Miasta G. podjął ponownie czynności wyjaśniające i następnie pismem z dnia 25 września 2018 r. przekazał sprawę przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego celem załatwienia według kompetencji Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wodom Polskim w W. PGWWP przekazało natomiast akta sprawy do Starostwa stwierdzając, że postępowanie zostało zainicjowane w 2017 roku, tj. w czasie stosowania przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. (t.j. Dz. U. 2017 r., poz. 1121).
Organ zwrócił jednak uwagę, że w postępowaniu wszczętym w 2017 r. Starosta G. zakończył swoje postępowanie prawomocną decyzją stwierdzając bezprzedmiotowość postępowania w zakresie art. 64b ówczesnej ustawy Prawo wodne (przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego). W ocenie organu, nie ma wiec zastosowania przepis art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. 2017 r., poz. 15661).
Postępowania administracyjne zostało ponownie przekazane według kompetencji zawiadomieniem z dnia 7 grudnia 2018 r. Burmistrzowi Gminy i Miasta G., ponieważ zgodnie z postanowieniami decyzji uchylającej Samorządowe Kolegium Odwoławczego w R. wskazuje organ pierwszej instancji - Burmistrza Gminy i Miasta G. - jako właściwy do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w kwestii ustalenia jaki był poprzednio stan wody na gruncie.
Podsumowując należy stwierdzić, że kwestią która wymaga załatwienia w postępowaniu administracyjnym jest obecnie wyłącznie kwestia zakłócenia stosunków wodnych, co zgodnie z cytowaną ustawą należy do właściwości wójta, burmistrza lub prezydenta miasta - w tym zakresie nie nastąpiła zmiana ustawy w przedmiocie kompetencji organów (art. 234 w obecnie obowiązującej ustawie Prawo wodne).
Z powyższych względów Starosta wniósł o oddalenie wniosku i wskazanie Burmistrza Gminy i Miasta G. jako organu właściwego do załatwienia sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje – na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której nie jest możliwe rozstrzygnięcie sporu o właściwość, ze względu na fakt, że organy biorące udział w sporze nie ustaliły stanu faktycznego sprawy. Wyjaśnić bowiem należy, że przy formułowaniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość trzeba uwzględnić przede wszystkim to, że: po pierwsze – wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu musi być poprzedzone ustaleniami i rozważaniami pozwalającymi na stwierdzenie, iż przy wykorzystaniu wszelkich metod wykładni, organ, do którego wpłynęło żądanie rozpoznania sprawy, nie jest właściwy, po drugie – przedmiot sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość powinien być na tyle precyzyjnie sformułowany, aby można było określić sprawę, która ma być rozpoznana. Ustalenie wykładni przepisów prawa materialnego na gruncie konkretnej sprawy wszczętej tym wnioskiem oraz wyjaśnienie stanu faktycznego i czynności nakazanych w art. 7 K.p.a. nie należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego zakres kognicji jest ograniczony jedynie do wskazania właściwego organu.
Dopóki organy będące w sporze nie ustalą stanu faktycznego sprawy, to nie jest możliwe dokonanie prawidłowej kwalifikacji prawnej i ustalenie organu właściwego w sprawie (porównaj: postanowienia NSA z dn. 4.11.2014 r. sygn. akt II OW 105/14; z dn. 27 maja 2008 r. sygn. akt II OW 14/08, z dn. 17 grudnia 2015 sygn. akt II OW 121/15).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego, które wykazałoby, z jakiego rodzaju naruszeniem stosunków wodnych mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Burmistrz i Starosta odwołują się do różnych stanów faktycznych, w związku z którymi mają zastosowanie różne przepisy ustawy Prawo wodne, a w konsekwencji właściwe w sprawie mogą być różne organy.
Nadmienić należy, że w niniejszej sprawie konieczność wyjaśnienia rozbieżności dotyczących kwestii istnienia bądź nie istnienia spornego odcina rowu podniosło już Samorządowe Kolegium Odwoławczego w R., w decyzji znak... Mimo to organy nie ustaliły stanu faktycznego sprawy, a we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Burmistrz stanął natomiast na stanowisku, że rów będący przedmiotem sporu istniał, natomiast zdaniem Starosty przedmiotowy rów nigdy nie istniał. W aktach sprawy brak jest dokumentów pozwalających ocenić sytuację zaistniałą w przedmiotowej sprawie. Nie wiadomo zatem czy zalewanie jest skutkiem wynikającym z nienależytego utrzymania urządzenia wodnego, czy też wynika z innych przyczyn. Jak wskazano powyżej w przedmiotowej sprawie jest to zagadnienie kluczowe, przesądzające o tym, który organ jest właściwym do rozpatrzenia wniosku.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że organy prowadzą spór na podstawie nieustalonego stanu faktycznego sprawy. Powyższe oznacza, że organ składający wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie sformułował wniosku na tle konkretnie by wniosek ten mógł być rozpoznany. Naczelny Sąd Administracyjny nie dysponuje środkami prawnymi, które pozwalałyby na przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie objętym wnioskiem, nie może bowiem przeprowadzać oględzin czy powoływać biegłych, którzy oceniliby w oparciu o fachową wiedzę okoliczności faktyczne sprawy.
Wobec powyższego wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a.