Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie pismem z dnia 30 grudnia 2010 r., wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie a Wojewodą Mazowieckim przez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia M. M. i M. W. z dnia 7 października 2010 r. na postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2010 r. nr [...].
Jak wynika z akt sprawy, M. M. i M. W. pismem z dnia 13 września 2010 r. wystąpili do Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Dzielnicy Warszawa [...] o udzielenie informacji, właściciele których nieruchomości zasilanych z sieci wodociągowej zlokalizowanej w ul. [...], otrzymali zgodę na budowę lub zalegalizowali samowole budowlane z możliwością odprowadzania ścieków do szamba, a którzy do kanalizacji, która jest własnością właścicieli z ul. [...].
Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...], na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał przedmiotowe pismo w części dotyczącej legalizacji samowoli budowlanych Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, zgodnie z właściwością (art. 83 ust. 1 w związku z art. 48 Prawa budowlanego). Natomiast pismem z dnia 30 września 2011 r. poinformował M. M. i M. W. o wydanych pozwoleniach na budowę i o tym, że legalizacja samowoli budowlanych należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego, zgodnie z czym przekazano pismo w tej części. M. M. oraz M. W. pismem z dnia 7 października 2010 r. wnieśli do Wojewody Mazowieckiego zażalenie na powyższe postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy, zgodnie z zamieszczonym tam pouczeniem.
Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie zażalenie M. M. oraz M. W. na postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2010 r. Zdaniem Wojewody, zgodnie z art. 127 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Przepis art. 65 § 1 k.p.a. nie wskazuje innego organu odwoławczego.
Wobec tego organem wyższego stopnia dla Prezydenta Miasta, stosownie do art. 17 pkt 1 w zw. z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Przekazanie postanowieniem podania do innego organu w trybie art. 65 § 1 k.p.a. jest czynnością procesową i nie rozstrzyga o istocie sprawy. W związku z tym właściwość organu, do którego należy złożyć zażalenie na postanowienie wynika z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie z przepisów prawa materialnego.
Pismem z dnia 30 grudnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art. 22 § 3 pkt 2 w związku z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewodą Mazowieckim i wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia M. M. i M. W. na postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2010 r. nr [...].
W uzasadnieniu wniosku Kolegium wskazało, że organem właściwym w przedmiotowej spawie jest Wojewoda Mazowiecki. Kolegium, powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2010r. sygn. II OW 52/10, podkreśliło, iż nie bez znaczenia jest w procesie ustalania organu właściwego jest kwestia, czy Prezydent m.st. Warszawy działał jako organ jednostki samorządu terytorialnego, czy jako organ administracji architektoniczno-budowlanej. Ma to bowiem decydujące znaczenie przy ustalaniu organu wyższego stopnia. Z akt sprawy wynika, w tym w szczególności z samego podania oraz z pisma Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z dnia 30 września 2010 r. kierowanego do wnioskodawców, że informacje których żądali wnioskodawcy są informacjami z zakresu Prawa budowlanego.
Zatem wnioskodawcy kierując podanie do Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Dzielnicy Warszawa [...] zwrócili się do organu administracji architektoniczno-budowlanego. W pierwszej instancji organem tym jest starosta zgodnie z art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego. Należy w tym miejscu wskazać, iż Prezydent m.st. Warszawy zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) pełni również funkcję starosty. Tym samym jest on również organem architektoniczno-budowlanym. Wydając postanowienie o przekazaniu sprawy PINB Prezydent m.st. Warszawy działał zatem jako organ architektoniczno-budowlany, a nie jako organ jednostki samorządu terytorialnego. Powyższe zdaniem Kolegium przesadza, o tym iż zgodnie z art. 127 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. właściwym organem do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie, winien być organ administracji publicznej wyższego stopnia.
Zgodnie z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty, co zdaniem Kolegium wskazuje, że organem właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowieniem Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2010 r. nr [...], zgodnie z pouczeniem zawartym w tym postanowieniu, winien być Wojewoda Mazowiecki
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (pismo z dnia 11 lutego 2011 r.) Wojewoda Mazowiecki podkreślił, że nie można również podzielić zasadności wyrażanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanowiska, że Prezydent m.st. Warszawy wydając rozstrzygnięcie w trybie art. 65 § 1 k.p.a. działał w przedmiotowej sprawie jako organ administracji architektoniczno-budowlanej. Organy administracji publicznej badają swoją właściwość rzeczową na podstawie przepisów prawa materialnego. Takimi przepisami są regulacje zawarte w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623). Zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego sprawy dotyczące samowoli budowlanej będące przedmiotem wystąpienia M. M. oraz M. W. należą do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Kompetencji w powyższym zakresie nie posiada Prezydent m.st. Warszawy, nie jest on bowiem organem nadzoru budowlanego.
W rezultacie podstawą prawną działania Prezydenta m.st. Warszawy, polegającego na przekazaniu przedmiotowego podania nie będą przepisy Prawa budowlanego, ale przepisy k.p.a. Tym samym w przedmiotowej sprawie organ działa jako organ samorządu terytorialnego, a nie jako organ administracji architektoniczno-budowlanej. Bardzo dobrym przykładam obrazującym powyżej przedstawiony problem jest sytuacja, gdy wnioskodawca kieruje do tego samego organu kilka podań np. z zakresu Prawa budowlanego oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny. Przyjęcie stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego oznaczałoby, że ten sam organ uznając się za niewłaściwy w sprawie i przekazując podanie w trybie art. 65 § 1 k.p.a. działałby raz jako organ nadzoru budowlanego lub administracji architektoniczno-budowlanej, a raz jako organ samorządu terytorialnego.
Zdaniem Wojewody Mazowieckiego wśród kategorii spraw, które na mocy art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego ustawodawca powierzył wojewodzie, nie zostały wymienione zadania związane z rozpoznawaniem przedmiotowych zażaleń. Błędna jest teza jakoby działanie Prezydenta m.st. Warszawy polegające na przekazaniu postanowieniem pisma do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 65 k.p.a. stanowiło czynność z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej. Powyższego wniosku nie można wywieść z analizy przepisów Prawa budowlanego, regulujących rodzaj spraw znajdujących się we właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej I instancji. Czynność polegająca na przekazaniu wniosku do innego organu, nie stanowi załatwienia sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a., dlatego też o tym, który organ jest właściwy do rozpoznania zażalenia nie przesądzają przepisy Prawa budowlanego.
Dlatego też, właściwość organu, do którego należy złożyć zażalenie na postanowienie wynika z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 127 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zarówno przepisy Prawa budowlanego, jak i przepis art. 65 k.p.a. nie dają kompetencji do załatwienia przedmiotowej sprawy innemu organowi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 4 p.p.s.a. oraz w art. 22 § 1 i 2 k.p.a.
Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, do którego doszło pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie a Wojewodą Mazowieckim, należy do kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż jest to spór pomiędzy organem jednostki samorządu terytorialnego a organem administracji rządowej w rozumieniu art. 22 § 2 k.p.a.
Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że informacje, o które prosili M. M.i M. W. dotyczyły udzielonych pozwoleń na budowę oraz legalizacji samowoli budowlanych, a więc spraw regulowanych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623).
Obowiązek udostępnienia informacji wnioskodawcom w powyższym zakresie, wynika z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) i ciąży na organach będących w posiadaniu takich informacji.
W tym przypadku organem, który posiadał informacje na temat wydanych pozwoleń na budowę był Prezydent m.st. Warszawy wykonujący jednocześnie funkcje starosty, a więc jako organ administracji architektoniczno-budowlanej zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Natomiast informacje w sprawie legalizacji samowoli budowlanych posiada Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy jako organ, do którego kompetencji należy załatwianie tych spraw zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego.
Prezydent m.st. Warszawy zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 82 ust. 1 i 2, art. 82 lit. b/ ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, pismem z dnia 30 września 2010 r. udostępnił wnioskodawcom informacje w zakresie wydanych pozwoleń na budowę oraz poinformował ich, że kwestie legalizacji samowoli budowlanych należą do kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, do którego przekazano wniosek (w tej części) postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2010 r. w celu załatwienia w ramach posiadanych kompetencji.
Od powyższego postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy przekazującego na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. wniosek M. M. i M. W. (w części dotyczącej legalizacji samowoli budowlanych) do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, zostało wniesione zgodnie z pouczeniem zażalenie do Wojewody Mazowieckiego, który przekazał je na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. I tak doszło do sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Mazowieckim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie na tle tego, który z tych organów jest właściwy do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2010 r.
Zdaniem większości składu orzekającego w niniejszej sprawie, pogląd Wojewody Mazowieckiego wskazujący jako organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym prawie, chociaż ma też swoje odzwierciedlenie w części orzecznictwa (postanowienia NSA z 14 grudnia 2004 r., OW 146/04, z dnia 17 marca 2006 r., II OW 99/05).
Należy jednak zwrócić uwagę, że spór dotyczy w tym przypadku właściwości instancyjnej, a więc tego, który organ jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 1 i art. 127 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., w stosunku do Prezydenta m.st. Warszawy.
Ponieważ Prezydent m.st. Warszawy pełni jednocześnie funkcję starosty, wykonuje jednocześnie jako organ jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.) zadania własne oraz zadania z zakresu administracji rządowej.
W zależności od tego jakie zadania wykonuje, może występować w niektórych sprawach jako organ jednostki samorządu terytorialnego (np. art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) lub jako organ "wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej" (np. art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego).
Kompetencje własne Prezydenta m.st. Warszawy, kompetencje jego jako starosty wykonującego zadania własne oraz z zakresu administracji rządowej, jako organu pierwszej instancji, wynikają z przepisów ustrojowych oraz z przepisów prawa materialnego zamieszczonych w ustawach.
Organy administracji publicznej z mocy prawa obowiązane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 k.p.a.). Tak więc rodzaj sprawy jaka wpłynie do Prezydenta m.st. Warszawy decyduje o tym, czy jest organem właściwym do jej załatwienia i w jakim charakterze będzie ją załatwiał, czy jako Prezydent m.st. Warszawy, czy jako starosta, czy też jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Jeżeli dana sprawa należy do kompetencji własnych Prezydenta m.st. Warszawy lub do kompetencji jego jako starosty w obu tych przypadkach działa jako organ jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 3 pkt 6 k.p.a. i w takim przypadku organem wyższego stopnia zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie.
Natomiast jeżeli Prezydent m.st. Warszawy wypełniając funkcję starosty, wykonuje zadanie z zakresu administracji rządowej, to jego kompetencje wynikają z przepisów prawa materialnego, które zazwyczaj określają również organ wyższego stopnia, którym najczęściej w tych sprawach jest wojewoda. Nie jest to jednak regułą, gdyż w sprawach scalania i wymiany gruntów organem wyższego stopnia w stosunku do starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest od 1 sierpnia 2009 r. samorządowe kolegium odwoławcze.
Powyższe wskazuje, że przy przekazywaniu podania (sprawy) na podstawie art. 65 § 1 czy art. 66 § 1 k.p.a. innemu organowi, organ przekazujący nie ma dowolności w określeniu swego statusu, w charakterze jakiego organu działa, bowiem aby wykluczyć własną właściwość w danej sprawie (brak właściwości), musi ustalić stan faktyczny sprawy (przedmiot sprawy) a następnie przeanalizować przepisy ustrojowe i przepisy prawa materialnego. Trudno więc w takiej sytuacji zgodzić się z poglądem, że przekazanie podania na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. jest czynnością procesową, bowiem nie rozstrzyga o istocie sprawy i nie mają tu zastosowania przepisy prawa materialnego. Gdyby nawet uznać, że jest to wyłącznie czynność procesowa bo nie rozstrzyga o istocie sprawy, to nie można się zgodzić z tym, że nie mają tu zastosowania przepisy prawa materialnego, gdyż to równałoby się ze stwierdzeniem, że przy wydawaniu postanowienia o przekazaniu podania na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., nie ma zastosowania art. 19 k.p.a., co byłoby oczywistym absurdem.
Poza tym ze stwierdzenia, że jest to czynność procesowa, nie można wyprowadzać wniosku, że w każdym przypadku kiedy Prezydent m.st. Warszawy przekazuje podanie innemu organowi na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. to działa jako organ jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. (niezależnie od rodzaju sprawy) w związku z czym organem wyższego stopnia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Przyjęcie takiego założenia byłoby czysto teoretyczne, nieznajdujące uzasadnienia w prawie pozytywnym.
Rozpoznawana sprawa jest najlepszym przykładem, że tak nie jest, gdyż Prezydent m.st. Warszawy zgodnie z art. 19 k.p.a., ustalił w jakim zakresie jest właściwy do rozpatrzenia pisma (wniosku) M. M. i M. W., jako starosta czyli organ administracji architektoniczno-budowlanej zgodnie z art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego i w tym zakresie udzielił informacji wnioskodawcom w pozostałym zaś zakresie (legalizacji samowoli budowlanych) wniosek przekazał do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy jako organu właściwego.
Nie ma chyba wątpliwości, że przekazując informacje wnioskodawcom na temat wydanych pozwoleń na budowę, Prezydent m.st. Warszawy wykonywał funkcję starosty jako organu administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż tylko jako taki organ mógł być w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 82 lit. b/ ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).
W związku z powyższym, trudno się zgodzić z poglądem Wojewody Mazowieckiego, że dalsze czynności związane z tą sprawą, polegające na przekazaniu wniosku (w części nienależącej do kompetencji starosty), postanowieniem na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, Prezydent m.st. Warszawy wykonywał jako organ jednostki samorządu terytorialnego, dla którego organem wyższego stopnia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Zgodnie z tą koncepcją należało by przyjąć, że Prezydent m.st. Warszawy przy rozpatrywaniu pisma M. M. i M. W., występował w dwu rolach, jako organ administracji architektoniczno-budowlanej (starosta) i jako organ jednostki samorządu terytorialnego.
Jest to koncepcja czysto abstrakcyjna, przysłowiowo "dzieląca włos na czworo", oderwana od rzeczywistości, wydłużająca postępowanie i niespójna logicznie. Należy bowiem podkreślić, że Prezydent m.st. Warszawy i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, jako organy jednostek samorządu terytorialnego, nie mają w zakresie Prawa budowlanego żadnych kompetencji i zadań określanych w ustawie, jak więc te organy mają orzekać o właściwości organów w tych sprawach. Byłaby to fikcja, ewidentne naruszenie przepisów art. 6 i art. 19 k.p.a. oraz innych przepisów (zasad ogólnych) Kodeksu postępowania administracyjnego.
Pogląd prezentowany przez Wojewodę Mazowieckiego, można by ewentualnie przyjąć w sprawach przekazywanych na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli istnieją poważne wątpliwości co jest przedmiotem sprawy, gdy również dobrze w danym stanie faktycznym może być właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, jak i ten organ wykonujący zadania w sprawach z zakresu administracji rządowej i wówczas mogą też być różne organy wyższego stopnia, z takimi wątpliwościami nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie.
Prezydent m.st. Warszawy wydając postanowienie nr [...] z dnia [...] września 2010 r. o przekazaniu pisma M. M. i M. W. na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, skoro sam określił swoją właściwość jako organu administracji architektoniczno-budowlanej, nie mógł wskazać innego organu jak Wojewodę Mazowieckiego, jako organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia, gdyż wskazując inny organ naruszyłby przepisy Prawa budowlanego. Wojewoda zaś mógł rozpatrzyć zażalenie zgodnie z możliwościami jakie daje art. 138 w związku z art. 144 k.p.a., od czego służyłaby skarga do sądu administracyjnego. Nie musiało więc dojść do sporu kompetencyjnego z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie. Powyższe wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii właściwości organu może być również wyjaśnione w drodze postępowania jurysdykcyjnego, co chyba powinno mieć pierwszeństwo przed wystąpieniem z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.
Należy też zauważyć, że starosta jako organ administracji architektoniczno-budowlanej i wojewoda jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty w tym zakresie, mają wspólny organ wyższego stopnia – Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (art. 80 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego) i najbardziej prawidłowe by było wyjaśnienie w ramach tej struktury organizacyjnej kwestii właściwości wynikających z Prawa budowlanego. W takiej sytuacji występowanie na drogę sporu kompetencyjnego jest wyrazem bezradności i oportunizmu organów, przewlekaniem sprawy w czasie, bliskim bezczynności. Spór kompetencyjny powinien być ostatecznością, kiedy nie ma innego rozwiązania prawnego. Nie można natomiast mówić o takiej sytuacji, kiedy dochodzi do sporu kompetencyjnego pomiędzy organami w wyniku sporu pomiędzy organem I i II instancji, bo do tego to się sprowadza w tej sprawie.
Odmienny pogląd od poglądu prezentowanego przez Wojewodę Mazowieckiego w tej sprawie, analogiczny jak przyjęto w rozstrzygnięciu tu podjętym, można odnotować również w części orzecznictwa sądowego (postanowienie NSA z dnia 22 października 2010 r., II OW 52/10, postanowienie NSA z dnia 11 marca 2011 r., II OW 106/10).
Na marginesie należy zauważyć, iż art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz.
18) nadano nowe brzmienie art. 65 § 1 k.p.a. Wykluczy to w przyszłości podobne spory, gdyż obecnie przekazanie podania innemu organowi nie następuje już w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, jak było to wcześniej (od 1 stycznia 2004 r.).
W związku z powyższym, niecelowym byłoby, istniejących rozbieżności w orzecznictwie, traktować jako zagadnienia budzącego poważne wątpliwości, wymagające przedstawienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 187 § 1 p.p.s.a.)
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. wskazał Wojewodę Mazowieckiego jako organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] września 2010 r.
zdania odrębnego sędziego NSA Zdzisława Kostki
Nie mogę zgodzić się z rozstrzygnięciem, gdyż uważam, że w rozpoznawanej sprawie organem właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z [...] września 2010 r. było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Tak jak większość składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie jestem zdania, że organ właściwy do rozpoznania tego zażalenia winien być ustalony w oparciu o regułę zawartą w art. 17 pkt 1 k.p.a., jednakże odmiennie od większości, nie jestem przekonany, że istnieją przepisy szczególne, które stanowiłyby, że organem właściwym nie jest samorządowe kolegium odwoławcze, lecz wojewoda.
Tym samym opowiadam się za wyrażonym kilkakrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem, według którego ustalenie właściwości organu wyższej instancji, który powinien rozpatrzyć zażalenie na postanowienie organu jednostki samorządu terytorialnego wydane na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., opiera się na art. 17 pkt 1 k.p.a., w związku z czym, jeżeli brak jest przepisu szczególnego wskazującego organ wyższego stopnia, organem tym jest samorządowe kolegium odwoławcze (postanowienia z 14 grudnia 2004 r. w sprawie o sygn. akt OW 146/04, z 17 marca 2006 r. w sprawie o sygn. akt II OW 99/05, z 10 października 2008 r. w sprawie o sygn. akt II OW 57/08, z 27 marca 2007 r. w sprawie o sygn. akt II OW 71/06 oraz z 18 lutego 2005 r. w sprawie o sygn. akt OW 163/04).
Cechą wspólną powołanych orzeczeń jest uznanie, że brak jest ustawy szczególnej stanowiącej, że organem wyższego stopnia w sprawie rozpoznania zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. jest inny organ niż samorządowe kolegium odwoławcze. Spośród wskazanych orzeczeń szczególnie na uwagę zasługują postanowienie z 27 marca 2007 r. w sprawie o sygn. akt II OW 71/06, w którym stwierdzono, że "(o)koliczność, że postanowieniem wydanym w trybie art. 65 § 1 k.p.a. orzeczono o przekazaniu do innego, właściwego organu administracji publicznej, wniosek dotyczący problematyki regulowanej ustawą - Prawo budowlane, zaś przepisy tej ustawy w sprawach »warunkowego pozwolenia na użytkowanie« stanowią, że organem pierwszej instancji jest starosta, a drugiej instancji - wojewoda, nie ma znaczenia, skoro przepisy Prawa budowlanego ani też inne przepisy nie powierzają funkcji organu wyższego stopnia w sprawie rozpatrzenia zażalenia na przedmiotowe postanowienie innemu niż samorządowe kolegium odwoławcze organowi administracji publicznej" oraz postanowienie z 17 marca 2005 r. w sprawie II OW 99/05, w którym przyjęto, że "czynność, przekazania postanowieniem podania do organu właściwego, nawet jeżeli organ przekazujący podanie bierze pod uwagę jego treść oraz stosowne przepisy prawa materialnego, nie jest załatwieniem sprawy (w rozumieniu art. 104 k.p.a.) na podstawie przepisu prawa materialnego, dlatego też o tym, który organ jest właściwy do rozpatrzenia zażalenia, nie przesądzają przepisy prawa materialnego" oraz że w związku z tym "przekazanie przez starostę postanowieniem podania do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., nie jest działaniem starosty jako organu administracji architektoniczno-budowlanej (art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego) w związku z tym, zażalenie na to postanowienie służy do samorządowego kolegium odwoławczego, a nie do wojewody".
Istotne jest też postanowienie z 18 lutego 2005 r. w sprawie OW 163/04, które co prawda nie dotyczy Prawa budowlanego, ale w którym podkreślono konieczność wyraźnego wskazania wojewody, jako organu wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. W orzeczeniu tym Sąd wyjaśnił, że "(o)rgany wyższego stopnia określa art. 17 k.p.a. stanowiąc w punkcie 1, że organami wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Oznacza to jako zasadę właściwość kolegiów we wszystkich sprawach załatwianych przez organy samorządu terytorialnego niezależnie od tego czy sprawy te należą do kategorii zadań własnych samorządu czy zleconych mu z zakresu administracji rządowej, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. (...) (W)ojewoda tylko wówczas jest organem wyższego stopnia w stosunku do innego organu kiedy ustawa wyraźnie tak stanowi.
W stosunku zaś do organu samorządu terytorialnego jakim jest wójt w sprawie, której przedmiotem jest ocena właściwości organu i przekazanie sprawy innemu organowi, żaden przepis prawa nie sytuuje wojewody jako organu wyższego stopnia."
Zdaję sobie sprawę, że określenie organu właściwego do rozpoznania zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., jest dalekie od oczywistości. Jednakże w takich właśnie sytuacjach orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wprowadzające prostą regułę, odwołującą się do jasnej zasady i ściśle ujmowanych wyjątków, nabiera szczególnej wartości z punktu widzenia ujednolicania praktyki organów administracji oraz sądów administracyjnych niższej instancji. (Warto podkreślić, że powołane orzeczenia miały wpływ m.in. na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 22 marca 2010 r. w sprawie II SA/Gd 390/09, którym stwierdzono z powodu naruszenia przepisów o właściwości nieważność postanowienia wojewody wydanego na skutek zażalenia od postanowienia prezydenta miasta na prawach powiatu wydanego na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. w sprawie dotyczącej Prawa budowlanego.) Z uwagi na takie znaczenie przyjętej w powołanych orzeczeniach wykładni uważam, że sformułowanie innego podejścia winno opierać się na przekonujących argumentach, których w stanowisku większości składu orzekającego niestety nie dostrzegam.
Nie ulega wątpliwości, że Prezydent m.st. Warszawy pełni także funkcję starosty. Tego organu może dotyczyć zatem art. 82 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.), czyli może być on także organem administracji architektoniczno-budowlanej w pierwszej instancji. Do właściwości Prezydenta m.st. Warszawy należeć będą wówczas, zgodnie z art. 82 ust. 1 Prawa budowlanego, sprawy określone w tej ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów. Wśród tych spraw nie ma spraw, które dotyczą przekazania podania organowi właściwemu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a.
Zgodnie z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty. Zapis ustawy, że wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia oznacza, że jest on organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach, w których starosta jest organem administracji architektoniczno-budowlanej. Wojewoda jest więc organem wyższego stopnia w stosunku do starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu) tylko wtedy, gdy ten ostatni działa w jednej ze spraw wymienionych w art. 82 ust. 1 Prawa budowlanego.
W związku z tym, skoro w art. 82 ust. 1 Prawa budowlanego nie wymienia się spraw, które dotyczą przekazania podania organowi właściwemu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., to również wojewoda nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu) w takiej sprawie.
Z tych względów nie widzę w powołanych przepisach Prawa budowlanego, odmiennie od większości składu orzekającego, odstępstwa od zasady wyrażonej w art. 17 pkt 1 k.p.a. – zasady głoszącej, że organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze.
Do dostrzeżenia w tych przepisach wyjątku od zasady nie przekonują mnie argumenty większości.
W obecnym stanie prawnym charakter zadań wykonywanych przez organ jednostki samorządu terytorialnego, mianowicie czy są to jego zadania własne, czy zlecone z zakresu administracji rządowej nie ma decydującego znaczenia przy określaniu organu wyższego stopnia. Miało to znaczenie wtedy, gdy w art. 17 pkt 1 k.p.a. formułowano zasadę służącą określeniu organu wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego z uwzględnieniem tego do jakich zadań należy sprawa. Do 1 stycznia 1999 r. w przepisie tym stanowiono, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów gmin w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej - wojewodowie, a w pozostałych sprawach - samorządowe kolegia odwoławcze. Jeszcze wcześniej, po utworzeniu samorządu terytorialnego, przepis ten miał brzmienie następujące: organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów gmin w sprawach należących do zadań własnych gmin - kolegia odwoławcze przy sejmikach, a w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej – wojewodowie.
Wówczas istotnie miało znaczenie przy ustalaniu organu wyższego stopnia czy sprawa należy do zadań zleconych gminy (jej organu), czy do zadań z zakresu administracji rządowej. Jednakże obecnie, gdy przepis ten stanowi, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej, ta okoliczność nie ma znaczenia. Ma natomiast podstawowe znaczenie dla określenia organu wyższego stopnia istnienie szczególnej ustawy stanowiącej, że organem tym nie jest samorządowe kolegium odwoławcze.
Dostrzega to też większość składu orzekającego podając przykład dotyczący aktualnego brzmienia ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. nr 178, poz. 1749 ze zm.). W ustawie tej stanowi się, że postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej i mimo tego dla wszystkich jest oczywiste, że organem wyższego stopnia wobec tego starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze, a to dlatego, że w tej ustawie nie ma przepisu, który stanowiłby, że jest inaczej niż określa to zasada z art. 17 pkt 1 k.p.a. Sąd w rozpoznawanej sprawie stwierdza przy tym, że "jeżeli Prezydent m.st. Warszawy wypełniając funkcję starosty, wykonuje zadanie z zakresu administracji rządowej, to jego kompetencje wynikają z przepisów prawa materialnego, które zazwyczaj określają również organ wyższego stopnia, którym najczęściej w tych sprawach jest wojewoda". Problem leży właśnie w tym czy te przepisy prawa materialnego określają organ wyższego stopnia, bo jeżeli nie to stosuje się zasadę z art. 17 pkt 1 k.p.a.
Sąd w rozpoznawanej sprawie za abstrakcyjną, niespójną logicznie, oderwaną od rzeczywistości oraz przedłużającą postępowanie uznaje koncepcję, że organ administracji w jednej sprawie może występować jako organ administracji architektoniczno-budowlanej (starosta) i jako organ jednostki samorządu terytorialnego. Nie podzielam tej oceny. Tak jest, że organy jednostek samorządu terytorialnego wykonują też zadania z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z art. 2 pkt 4 i 5 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. nr 31, poz. 206 ze zm.) zadania administracji rządowej w województwie wykonują m.in. jednostki samorządu terytorialnego i ich związki, jeżeli wykonywanie przez nie zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw lub z zawartego porozumienia oraz starosta, jeżeli wykonywanie przez niego zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw.
Wykonując te zadania nie przestają być organami jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., gdyż w tym przepisie do tych organów zalicza się wymienione w nim jednostki niezależnie od tego, jakie zadania wykonują.
Rozumiem obawy większości związane z tym, że samorządowe kolegium odwoławcze będzie rozstrzygać w sprawie, która jest związana z administracją publiczną dotyczącą obiektów budowlanych, a więc uregulowaną w większości w Prawie budowlanym. Rzeczywiście samorządowe kolegia odwoławcze nie są organem wyspecjalizowanym w Prawie budowlanym. Więc lepiej by było, aby rozstrzygnięcie o tym, czy właściwy jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, czy nadzoru budowlanego należało do jednego z organów wymienionych w Prawie budowlanym. Jednakże jest to postulat de lege ferenda. Obowiązujące prawo jako organ właściwy, także w tych sprawach, sytuuje samorządowe kolegium odwoławcze, gdy postanowienie wyda organ jednostki samorządu terytorialnego. Ustawodawca, gdy do systemu prawa wprowadzano zaskarżalne zażaleniem postanowienie o przekazaniu podania organowi właściwemu, nie zadbał o to, aby w takich sytuacjach, jak w Prawie budowlanym, przewidzieć inny organ niż samorządowe kolegium odwoławcze do rozstrzygania ewentualnych zażaleń na postanowienia starosty. W mojej ocenie gdyby taki przepis wprowadzono, to dopiero wtedy byłby to przewidziany w art. 17 pkt 1 k.p.a. przepis ustawy stanowiący inaczej.
Warto też zwrócić uwagę na to, że samorządowe kolegia odwoławcze są szczególnym organem administracji publicznej, powołanym co do zasady do pełnienia funkcji organu wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych – Dz.U. nr 79 z 2001 r., poz. 856 ze zm.), a więc niezależnie od specjalizacji organów pierwszej instancji oraz tego czy wykonują one zadania własne, czy z zakresu administracji rządowej. Oderwanie funkcji organu wyższego stopnia pełnionej przez samorządowe kolegium odwoławcze od specjalizacji organu jednostki samorządu terytorialnego jest widoczne w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2009 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 2/09 (uchwała opublikowana w ONSAiWSA nr 5 z 2009 r., poz. 83), w której powiedziano, że organem właściwym do rozpoznania zażalenia od postanowienia starosty w sprawie dotyczącej odmowy wydania zaświadczenia o spełnianiu przez lokal warunków uznania go za samodzielny jest samorządowe kolegium odwoławcze.
Tak przyjęto, mimo że jest oczywiste, iż starosta wydaje zaświadczenia w sprawie spełnienia przez lokal warunków uznania go za samodzielny dlatego że, będąc organem administracji architektoniczno-budowlanej, dysponuje dokumentacją techniczną budynku oraz wyspecjalizowaną do jej oceny kadrą.
Można też zauważyć, skoro już przywołano tutaj ustawę o scalaniu i wymianie gruntów, że samorządowe kolegia odwoławcze nie mają też żadnych kompetencji w tym zakresie, mimo tego jednak są organem wyższego stopnia w stosunku do starosty załatwiającego sprawy wynikające z tej ustawy. Przy czym w tym przypadku mówiąc o kompetencji należałoby rozumieć raczej brak umiejętności, znajomości zagadnień z określonej dziedziny, niż uprawnienie do załatwienia sprawy.
Większość w rozpoznawanej sprawie kładzie nacisk na wpływ rozstrzygnięcia, odmiennego niż przyjęto, na wydłużenie się postępowania administracyjnego. W związku z tym chcę zauważyć, że - w mojej ocenie - wprowadzenie jako kryterium ustalenia organu wyższego stopnia przedmiotu sprawy, której dotyczy podanie, w większym stopniu umożliwi przewlekanie postępowania. Sąd w rozpoznawanej sprawie sam bowiem dopuszcza możliwość, że inaczej ustalano by organ wyższego stopnia wówczas, gdy są wątpliwości co jest przedmiotem sprawy. Nic prostszego zaś jak twierdzić, że są wątpliwości, co jest przedmiotem sprawy i na tym oprzeć przekazanie podania i następnie wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W mojej ocenie nic tak nie usprawnia postępowania jak jasne i jednoznaczne reguły, a więc zasada, że w stosunku do organu jednostki samorządu terytorialnego organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawa wyraźnie stanowi, iż jest to inny organ.
W końcu odnosząc się do kwestii stosowania art. 19 k.p.a. uważam, że w postępowaniu opartym na art. 65 § 1 k.p.a. organ ten przepis stosuje, gdyż na podstawie prawa materialnego ocenia jaki organ jest właściwy do załatwienia sprawy, której dotyczy podanie. Natomiast ustalenie organu wyższego stopnia właściwego do rozstrzygnięcia zażalenia na wydane w tym trybie postanowienie odbywa się na podstawie art. 17 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 i art. 127 § 2 k.p.a.
To wszystko skłoniło mnie do zgłoszenia zdania odrębnego.