Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 28 stycznia 2013 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Dolnośląskiego a Starostą Powiatu Bolesławieckiego, w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku spółki [...] S.A. Oddział w J. (ul. [...]), o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na przekroczenie napowietrzną linią elektroenergetyczną niskiego napięcia rzeki K. w km 54+200 w obrębie P. i Z., w ramach zadania pn. "Budowa słupowej stacji transformatorowej typu STS 20/250 oraz rozbiórka istniejącej stacji PT-53803 w m. Z.".
Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 20 września 2012 r. (znak: ROŚ.6341.26.2012), wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., Starosta Powiatu Bolesławieckiego, uznając się za niewłaściwy do załatwienia sprawy, przekazał Marszałkowi Województwa Dolnośląskiego – do załatwienia wg właściwości – wniosek z dnia 6 września 2012 r. spółki [...] S.A. Oddział w J., o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na przekroczenie napowietrzną linią elektroenergetyczną niskiego napięcia rzeki K. w km 54+200 w obrębie P. i Z., w ramach zadania pn. "Budowa słupowej stacji transformatorowej typu STS 20/250 oraz rozbiórka istniejącej stacji PT-53803 w m. Z.". Z pisma wynika, że przewidywana inwestycja – z uwagi na jej usytuowanie na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzeki K. – wymaga pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego, organem właściwym jest Marszałek Województwa Dolnośląskiego. Właściwość Marszałka Województwa do załatwienia sprawy objętej przekazanym wnioskiem, Starosta Powiatu Bolesławieckiego ustalił na podstawie art. 140 ust. 2 pkt 5 ustawy – Prawo wodne, zgodnie z którym, marszałek województwa wydaje pozwolenia wodnoprawne o których mowa w art. 122 ust. 2, w tym na wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, jeżeli wydano decyzje, o których mowa w art. 40 ust. 3 i w art. 88 I ust. 2.
We wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Marszałek Województwa Dolnośląskiego podkreślił, że nie kwestionuje interpretacji przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonego pisma art. 140 ust. 2 pkt 5 ustawy – Prawo wodne. Marszałek podkreślił, że wątpliwości budzi fakt przekazania Marszałkowi Województwa Dolnośląskiego wniosku (na podstawie art. 65 § 1 k.p.a.), przy braku decyzji dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, warunkującej właściwość marszałka województwa, określoną w art. 140 ust. 2 pkt 5 Prawa wodnego. W celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności, niezbędnych do ustalenia rodzaju sprawy, a tym samym ustalenia właściwej, materialnoprawnej podstawy do rozstrzygnięcia powstałego sporu, Marszałek wezwał wnioskodawcę do przedłożenia formalnego stanowiska (decyzji administracyjnej) Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu co do przedmiotowości lub bezprzedmiotowości uzyskania decyzji zwalniających od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 88 ust. 2 Prawa wodnego.
Stanowisko Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu zostało przedstawione w formie decyzji zwalniającej w trybie art. 88 l ust. 2 w związku z art. 88 l ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego – od zakazu prowadzenia na obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego rzeki K. robót oraz czynności związanych z przebudową sieci elektroenergetycznej nn wraz z rozbiórką stacji transformatorowej wieżowej i montażem stacji transformatorowej słupowej w miejscowości Z., gm. N., woj. dolnośląskie, przekraczającej rz. K. w km 54+200 biegu rzeki. Z kolei pozwolenie wodnoprawne jest wymagane (zgodnie z zapisem art. 122 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego) na wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, jeżeli wydano decyzje, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 88 I ust.
- 2. Decyzjami, o których mowa wyżej, są decyzje właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zwalniające od zakazów określonych w art. 40 ust. 1 pkt 3 i art. 88 I ust. 1 Prawa wodnego.
Marszałek Województwa Dolnośląskiego podkreślił, że w przypadku wydania przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej decyzji, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 88 I ust. 2 ustawy – Prawo wodne, organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 122 ust. 2 Prawa wodnego, w tym na wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, jest marszałek województwa, zgodnie z dyspozycją art. 140 ust. 2 pkt 5, w związku z art. 122 ust. 2 pkt 2 ustawy. Marszałek województwa jest również organem właściwym do wydania wszystkich pozwoleń wodnoprawnych, wymaganych dla przedsięwzięcia, jeżeli jest organem właściwym do wydania jednego z tych pozwoleń (art. 140 ust. 2 pkt 5c ustawy), przy czym w przypadku pozwoleń wodnoprawnych związanych z przedsięwzięciami lub instalacjami zaliczonymi do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, właściwość marszałka województwa do wydania tego pozwolenia określa art. 140 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego.
Z analizy złożonego wniosku – w aspekcie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397) – wynika, że planowane przedsięwzięcie polegające na przekroczeniu napowietrzną linią elektroenergetyczną niskiego napięcia rzeki K. w km 54+200 w obrębie P. i Z., w ramach zadania pn. "Budowa słupowej stacji transformatorowej typu STS 20/250 oraz rozbiórka istniejącej stacji PT-53803 w m. Z.", nie stanowi przedsięwzięcia, którego lokalizacja na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią wymaga decyzji, o której mowa w art. 40 ust.
- 3. w związku z art. 40 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego.
W świetle przedstawionych uwarunkowań, wobec niespełnienia jednej z przesłanek, o których mowa w art. 122 ust. 2 Prawa wodnego, roboty oraz czynności prowadzone w ramach przekroczenia napowietrzną linią elektroenergetyczną niskiego napięcia rzeki K. w km 54+200 w obrębie P. i Z., nie wymagają pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w przywołanym wyżej art. 122 ust. 2 Prawa wodnego, a tym samym brak jest podstaw prawnych do rozpoznania wniosku przez tutejszy organ w ramach kompetencji, określonych w art. 140 ust. 2 pkt 1, 5 i 5c Prawa wodnego. W przedmiocie złożonego wniosku, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3, w związku z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b/ i c/ Prawa wodnego, a organem właściwym do jego rozpoznania jest właściwy miejscowo starosta, z uwagi na dyspozycję art. 140 ust. 1 Prawa wodnego, zgodnie z którą starosta jest organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych we wszystkich sprawach nie zastrzeżonych wyraźnie na rzecz marszałka województwa.
Marszałek podkreślił, że Starosta Powiatu Bolesławieckiego przekazując wniosek nie wykazał, czy zachodzą przesłanki do uznania Marszałka Województwa Dolnośląskiego za organ właściwy w sprawie, przez co naruszył przepisy prawa materialnego, w szczególności przepis art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145), określający kompetencje starosty do wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Wobec rozbieżności stanowisk Marszałka Województwa Dolnośląskiego i Starosty Powiatu Bolesławieckiego, co do zakresu ich właściwości do rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego – rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu o właściwość jest konieczne.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Bolesławiecki podniósł, że po dokładnej analizie złożonej dokumentacji oraz "Studium ochrony przed powodzią zlewni rzeki K." (mapy stref zagrożenia powodziowego – arkusz nr 14) ustalono, że planowane roboty związane z realizacją przedmiotowej inwestycji, w tym także posadowienie słupów energetycznych, odbywać się będą na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią rzeki K. W myśl przepisów Prawa wodnego, pozwolenia wodnoprawnego wymaga wykonywanie urządzeń wodnych (art. 122 ust. 1 pkt 3), wykonywanie robót i czynności, do których przepisy o urządzeniach wodnych stosuje się odpowiednio (art. 9 ust. 2 pkt 1), jak i również wykonywanie robót na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (art. 122 ust. 2). Zgodnie z art. 140 ust. 2 pkt 5 Prawa wodnego to marszałek województwa wydaje pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 122 ust. 2 ustawy – Prawo wodne, tj. na wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią – jeżeli wydano decyzje, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 88 I ust. 2 ustawy – Prawo wodne.
Decyzję, o której mowa w art. 88 I ust. 2 ustawy – Prawo wodne wydał w tej sprawie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu. Marszałek województwa jest również organem właściwym do wydania wszystkich pozwoleń wodnoprawnych, wymaganych dla przedsięwzięcia, jeżeli jest organem właściwym do wydania choćby jednego z tych pozwoleń (art. 140 ust. 2 pkt 5c ustawy – Prawo wodne).
Zdaniem Marszałka Województwa Dolnośląskiego marszałek jest właściwy do załatwienia sprawy tylko wówczas, gdy zostaną wydane przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej obie decyzje, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 88 I ust. 2 ustawy – Prawo wodne, a nie którakolwiek z nich. Według Starosty Bolesławieckiego, biorąc pod uwagę wykładnię celowościową przepisu art. 122 ust. 2 ustawy – Prawo wodne, wystarczy jedna decyzja wydana na podstawie art. 40 ust. 3 lub art. 88 I ust. 2 ustawy – Prawo wodne, aby było wymagane pozwolenie wodnoprawne, które winien wydać marszałek województwa. Jeżeli należałoby uznać, że musi być spełniony wymóg wydania przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej dwóch decyzji (o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 88 I ust. 2 ustawy – Prawo wodne) to oznaczałoby, że tylko w przypadku wydania obu tych decyzji wymagane będzie uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego.
Starosta Bolesławiecki nie zgodził się z opinią Marszałka Województwa Dolnośląskiego, że tylko decyzja dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej warunkuje właściwość marszałka województwa. Zdaniem Starosty Bolesławieckiego decyzja dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, wydana na podstawie art. 88 I ust. 2 ustawy – Prawo wodne, warunkuje jedynie możliwość uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, ponieważ zgodnie z art. 88 I ust. 1 ustawy – Prawo wodne na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe. W przypadku wydania przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej decyzji zwalniającej od powyższego zakazu, podstawą do wydania pozwolenia wodnoprawnego będzie art. 122 ust. 2 ustawy – Prawo wodne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 4 p.p.s.a. oraz w art. 22 § 1 i 2 k.p.a.
Przed przystąpieniem do rozpoznania wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny powinien sprawdzić, czy wniosek został właściwie skierowany, gdyż rozstrzygnięcie nie wszystkich sporów należy do kompetencji sądu administracyjnego, o czym często organy administracji publicznej będące w sporze zapominają wskazując jako podstawę prawną jedynie przepisy art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 p.p.s.a. Tymczasem szczegółowa podstawa prawna wskazująca kiedy właściwym do rozstrzygnięcia sporu jest Naczelny Sąd Administracyjny, a kiedy inny organ wynika z art. 22 § 1 i 2 k.p.a.
W niniejszej sprawie w sporze o właściwość są Marszałek Województwa Dolnośląskiego i Starosta Powiatu Bolesławieckiego, które to organy zgodnie z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. są zaliczane do organów jednostek samorządu terytorialnego, dla których zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. jest samorządowe kolegium odwoławcze. Natomiast organem właściwym do rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2–4 wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.).
Zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) organem wyższego stopnia dla Marszałka Województwa Dolnośląskiego jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu. Natomiast organem wyższego stopnia dla Starosty Powiatu Bolesławieckiego, zgodnie z § 1 pkt 1a rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. Nr 198, poz. 1925), jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze.
Z powyższego zestawienia przepisów o właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych wnikałoby, że organy będące w sporze w niniejszej sprawie jako organy jednostek samorządu terytorialnego, nie mają wspólnego dla siebie organu wyższego stopnia. W związku z powyższym, właściwym do rozstrzygnięcia sporu o właściwość w razie braku takiego organu stosownie do art. 22 § 1 pkt 1 in fine k.p.a. są sądy administracyjne.
Jednak jak wynika z art. 1 ust. 1 ww. ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, samorządowe kolegia odwoławcze, są organami wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a., w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Podobnie określa właściwości kolegiów jako organów wyższego stopnia art. 17 pkt 1 k.p.a.
Jednostki samorządu terytorialnego wykonują również zadania administracji rządowej w województwie, jeżeli wykonywanie przez nie zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw lub z zawartego porozumienia (art. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, Dz.U. Nr 31, poz. 206). W takich przypadkach w odrębnych ustawach prawa materialnego (Prawo wodne, Prawo budowlane, ustawa o gospodarce nieruchomościami i inne) wskazuje się, który organ jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego i nie zawsze tym organem jest samorządowe kolegium odwoławcze.
Ponieważ w tym przypadku spór pomiędzy Marszałkiem Województwa Dolnośląskiego a Starostą Powiatu Bolesławieckiego powstał na tle przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) przy ustalaniu właściwości należy uwzględnić przepisy tej ustawy.
Zgodnie z art. 4 ust. 3 Prawa wodnego organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do marszałków województw i dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej, w sprawach określonych ustawą, jest Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej.
Zadania marszałka województwa, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 2, art. 140 ust. 2 i art. 186 ust. 3 Prawa wodnego, są zadaniami z zakresu administracji rządowej.
Natomiast stosownie do art. 4 ust. 4 Prawa wodnego funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starostów realizujących:
- 1) zadania z zakresu administracji rządowej, określone w ustawie;
- 2) kompetencje organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego pełni właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej – jako organ administracji rządowej niezespolonej, podlegający Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (art. 4 ust. 1 pkt 3).
Jak wynika z powyżej powołanych przepisów w zakresie spraw regulowanych przepisami Prawa wodnego, marszałek województwa i starosta wykonują zadania z zakresu administracji rządowej i organami wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. w stosunku do nich są organy administracji rządowej. W stosunku do marszałka województwa i starosty w zakresie spraw regulowanych przepisami Prawa wodnego, nie ma zastosowania art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, gdyż w tym przypadku ustawa – Prawo wodne jest ustawą szczególną stanowiącą inaczej – wyłączającą stosowanie powyższych przepisów. W tej sytuacji w sprawach zakresu Prawa wodnego, trudno zaliczać marszałka województwa i starostę do organów jednostek samorządu terytorialnego wymienionych w art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. (postanowienie NSA z 15 lipca 2011 r., II OW 50/11, Lex nr 1083744).
Należy zauważyć, że na gruncie przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) marszałek województwa nie został wyodrębniony organizacyjnie, gdyż zgodnie z art. 15 organami samorządu województwa są: sejmik województwa i zarząd województwa, w skład którego wchodzi marszałek województwa jako jego przewodniczący (wyrok WSA w Lublinie z 22 grudnia 2011 r., III SA/Lu 308/11, Lex nr 1130448).
Także starosta w myśl art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) nie jest organem powiatu, organami powiatu są: rada powiatu i zarząd powiatu, w skład którego wchodzi starosta jako jego przewodniczący.
Funkcjonalne wyodrębnienie omawianych tu organów najczęściej ma miejsce na gruncie przepisów prawa materialnego, przyznających marszałkowi województwa i staroście kompetencje w zakresie zadań rządowych. Określenie w art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. marszałka województwa i starosty jako organów jednostek samorządu terytorialnego, ma jedynie znaczenie proceduralne dla potrzeb postępowania administracyjnego, ma charakter wyodrębnienia funkcjonalnego (P. Niemczuk, Pozycja ustrojowo-prawna starosty, "Administracja" 2011, nr 1, s. 79).
Powyższe rozważania, uwzględniające szerokie spektrum obowiązujących przepisów, prowadzą do wniosku, że w tym przypadku w zakresie spraw regulowanych przepisami Prawa wodnego, organy będące w sporze, skoro nie ma do nich zastosowania art. 17 pkt 1 k.p.a., to również nie może mieć tu zastosowania przepis art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., jak prawdopodobnie przyjął Marszałek Województwa Dolnośląskiego kierując wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zdaniem Sądu w tym przypadku zgodnie z art. 22 § 1 pkt 8 k.p.a. właściwym do rozstrzygnięcia sporu jest minister właściwy do spraw administracji publicznej (Minister Administracji i Cyfryzacji).
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.