Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 16 stycznia 2019 r., Starosta Świdnicki wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Lubelskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków poprzez wskazanie Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew z terenu zespołu dworsko-parkowego w N., gm. M., wpisanego do rejestru zabytków woj. lubelskiego pod nr [...].
W uzasadnieniu wniosku wskazał, że pismem z dnia 24 lipca 2018 r., Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków zwrócił się do Starosty Świdnickiego o rozpatrzenie sprawy dotyczącej wycinki 4 sztuk drzew, nieobjętych jego pozwoleniem. Poinformował, że w związku z kompleksową rewaloryzacją parku w N., decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., zezwolił na usunięcie 56 sztuk drzew. Starosta Świdnicki, decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nałożył na właściciela działki – Gminę Mełgiew – administracyjną karę pieniężną za usunięcie bez zezwolenia 2 sztuk drzew. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., uchyliło decyzję Starosty Świdnickiego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wówczas Starosta uznał, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia sprawy. Zauważył, ze pozwolenie zostało wydane na dzień przed wejściem w życie ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Usunięcie drzew nastąpiło w lutym 2018 r., czyli po wprowadzeniu zmian. W myśl art. 107d ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, administracyjnej karze pieniężnej, w wysokości od 500 do 500000 zł, podlegają działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, podejmowane bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Tej samej karze podlega ten, kto podejmuje działania niezgodne z zakresem lub warunkami określonymi w pozwoleniu. Pozwolenie zostało wydane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11, którego treść po wejściu w życie ustawy dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami została przeniesiona do art. 36 ust. 1 pkt 1. Przepis art. 107d daje więc podstawę do wydania przez Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej za działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, podejmowane bez jego pozwolenia.
W odpowiedzi na wniosek Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że nie uznaje swojej kompetencji w przedmiocie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie 4 sztuk drzew nieobjętych pozwoleniem. Podniósł, że pozwolenie wydane zostało w czasie obowiązywania noweli ustawy o ochronie przyrody wprowadzonej ustawą z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1595), w której w zmienionym art. 83 ust. 1a wskazano jako podstawę pozwolenia na usunięcie drzew z terenu nieruchomości bądź jej części wpisanej do rejestru zabytków przepis art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Powyższe regulacje obowiązywały do dnia 17 stycznia 2018 r. w związku z kolejną zmianą tej ustawy. W okresie obowiązywania art. 36 ust. 1 pkt 11 jako podstawy do wydawania pozwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, w przepisach tej ustawy nie były przewidziane sankcje za samowolne usunięcie drzew.
Wprowadzone ww. ustawą przepisy dotyczące kar administracyjnych nie przewidywały wymierzania kar za działania niezgodne z zakresem pozwolenia wydanego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11. Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków nie miał więc podstaw prawnych do nałożenia kary administracyjnej zgodnie z ustawą o ochronie przyrody. Taki stan prawny powinien przemawiać za uznaniem obowiązywania trybu przewidzianego ustawą o ochronie przyrody w zakresie wymierzania kar administracyjnych za usunięcie drzew bez pozwolenia. W innym przypadku usankcjonowane zostałoby samowolne usunięcie drzew z terenu nieruchomości zabytkowych, bez uzyskania zgody na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W niniejszej sprawie doszło do sporu kompetencyjnego. W myśl art. 4 P.p.s.a., spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne. Spory, o których mowa w art. 4, rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny.
Spór dotyczy organu właściwego do wydania decyzji o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew z terenu nieruchomości, w sposób niezgodny z zakresem określonym w pozwoleniu wojewódzkiego konserwatora zabytków.
W myśl art. 107d ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067), kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł.
Natomiast zgodnie z art. 107d ust. 2, kto podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, niezgodnie z zakresem lub warunkami określonymi w pozwoleniu wojewódzkiego konserwatora zabytków, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł.
Przepis ten obowiązuje od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1595), tj. od dnia 9 września 2017 r.
Na mocy art. 1 pkt 6 tej noweli, art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami otrzymał brzmienie: pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga "podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, w tym usuwanie drzew lub krzewów z nieruchomości, z wyjątkiem przypadków prowadzenia akcji ratowniczej przez jednostki ochrony przeciwpożarowej lub inne właściwe służby ustawowo powołane do niesienia pomocy osobom w stanie nagłego zagrożenia życia lub zdrowia".
Jednocześnie, na podstawie art. 3 pkt 1 lit. b powołanej noweli z dnia 22 czerwca 2017 r., w art. 83 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 ze zm.) do ust. 1 dodano ust. 1a w brzmieniu:
"Usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków może nastąpić po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wydanego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami".
W analizowanym okresie obowiązywał przepis art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, według którego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia.
Jest zatem niewątpliwe, że w przedstawionym stanie prawnym, podejmowanie działań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, niezgodnie z zakresem lub warunkami określonymi w pozwoleniu wojewódzkiego konserwatora zabytków, nie należało do hipotezy art. 107d ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Usunięcie drzewa, niezgodnie z zakresem pozwolenia udzielonego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, stanowiło działanie objęte hipotezą art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody – usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia.
W istotnym dla niniejszych rozważań zakresie, stan prawny zmienił się z dniem 18 stycznia 2018 r., po wejściu w życie ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 10). Przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami otrzymał brzmienie: "prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni". Uchylono art. 83 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody, zaś art. 83a ust. 1 uzyskał treść: "zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków".
Od 18 stycznia 2018 r. nie zmieniły się przepisy art. 107d ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody.
Skoro decyzja o pozwoleniu na usunięcie drzew z nieruchomości, tj. terenu dworsko-parkowego w N., wpisanego do rejestru zabytkowe została wydana w stanie prawnym obowiązującym do dnia 17 stycznia 2018 r., to w tej dacie za działania podejmowane niezgodnie z zakresem określonym w pozwoleniu wojewódzkiego konserwatora zabytków, nie mogły być uznane działania, o których była mowa w art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Z przepisów przejściowych art. 3 i 4 ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy o ochronie przyrody nie wynika aby od daty wejścia w życie tej noweli, hipotezy norm art. 107d ust. 1 i 2 miały obejmować także działania, o których była w pozwoleniach wydanych w okresie obowiązywania art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Do wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za delikty polegające na podejmowaniu takich działań w związku z pozwoleniami wydanymi na podstawi art. 36 ust. 1 pkt 11 właściwy był i pozostał, mimo noweli z dnia 24 listopada 2017 r., organ właściwy na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, w tym przypadku Starosta Świdnicki.
Dodać warto, że stanowisko to jest zgodne z ogólną zasadą obowiązującą na gruncie właściwości organów administracji publicznej do załatwiania spraw administracyjnych, według której, właściwość ta, w przypadkach spornych powinna być ustalana z uwzględnieniem unormowań materialnoprawnych. Jest zaś, jak wynika z powyższych uwag, niewątpliwe, że z systemu norm materialnych obowiązujących w dacie wydania pozwolenia na usunięcie drzew z terenu spornej nieruchomości, wynikała właściwość organu ogólnego, tj. wójta (w tym przypadku starosty, z uwagi na art. 90 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Jak już wskazano powyżej, normy przejściowe nie usunęły tej reguły. Skonstatować jeszcze można, że taka ewentualna zmiana byłaby w istocie działaniem wstecz w odniesieniu do regulacji o charakterze materialnym, czyli zespołu norm art. 107d ust. 1 i 2 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 83 ust. 1a i art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. art. 22 § 2 K.p.a., wskazał Starostę Świdnickiego jako organ właściwy w sprawie.