Uzasadnienie
Wnioskiem z 19 maja 2014 r. Starosta Warszawski Zachodni (dalej jako "Starosta" lub "wnioskodawca") wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość z Marszałkiem Województwa Mazowieckiego (dalej jako "Marszałek") przez wskazanie Starosty jako organu właściwego do załatwienia sprawy z wniosku A. Sp. z o.o. z siedzibą w J. (dalej jako "Spółka") dotyczącego zmiany pozwolenia zintegrowanego.
W uzasadnieniu wniosku Starosta wskazał, że Spółka wystąpiła do Starosty o zmianę decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] marca 2011 r. udzielającej pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do powierzchniowej obróbki substancji, przedmiotów lub produktów z wykorzystaniem rozpuszczalników organicznych, o zużyciu rozpuszczalnika ponad 150 kg na godzinę lub ponad 200 ton rocznie.
Starosta wyjaśnił, że 1 sierpnia 2013 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 25 czerwca 2013 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 817 – dalej jako "rozporządzenie zmieniające"). Do dnia wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego instalacje do powierzchniowej obróbki substancji, przedmiotów lub produktów z zastosowaniem rozpuszczalników organicznych kwalifikowane były jako przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym zgodnie z treścią art. 378 ust 2a pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., 1232 ze zm., dalej jako "p.o.ś."), organem właściwym do wydania pozwolenia zintegrowanego dla tego rodzaju instalacji był marszałek województwa. W związku z wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego instalacje takie są kwalifikowane jako przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co oznacza, że stosownie do treści art. 378 ust 1 ustawy p.o.ś., organem właściwym do wydania pozwolenia zintegrowanego jest starosta.
Zgodnie z § 2 rozporządzenia zmieniającego, do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego uzyskano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach albo przynajmniej jedną z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"), lub dokonano skutecznego zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Po złożeniu wniosku spółka powołała się na pismo Marszałka i poinformowała Starostę, że Marszałek uznaje się za organ właściwy do zmiany pozwolenia zintegrowanego. Jednak w ocenie Starosty, przepis przejściowy, jakim jest § 2 rozporządzenia zmieniającego, dotyczy tylko postępowań, w ramach których badany jest wpływ przedsięwzięcia na środowisko (decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia) oraz w tych których wydawane są decyzje stanowiące podstawę realizacji przedsięwzięcia (np. pozwolenie na budowę). Zdaniem Starosty, przepis ten nie znajduje zastosowania do innego rodzaju postępowań administracyjnych, w tym postępowań dotyczących pozwolenia zintegrowanego. W tym zakresie należy stosować przepisy art. 214 ust 1 i 2 ustawy p.o.ś. Do dokonania zmiany pozwolenia właściwy jest więc organ, który posiada takie uprawnienie stosownie do stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania.
W ocenie Starosty, z przywołanych przepisów wynika, że do wydania pozwolenia zintegrowanego dla przedmiotowej instalacji właściwy jest obecnie Starosta. Starosta będzie też więc właściwy do zmiany tego pozwolenia. Instalacja ta znajduje się na terenie Powiatu Warszawskiego Zachodniego.
W związku z tym, pismem z 24 marca 2014 r. Starosta zwrócił się do Marszałka o udzielenie informacji, czy Marszałek uznaje się za organ właściwy do zmiany przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego. Marszałek opowiedział się za literalną wykładnią § 2 rozporządzenia zmieniającego, a tym samym uznał, że omawiane przedsięwzięcia są w dalszym ciągu przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a w związku tym organem właściwym dla tych przedsięwzięć jest marszałek województwa.
Ponadto Starosta powołał się na opinię uzyskaną z Departamentu Prawnego Ministerstwa Środowiska dotyczącą wykładni § 2 rozporządzenia zmieniającego. Według autora opinii, racjonalnym jest przyjęcie wykładni celowościowej, zgodnie z którą § 2 rozporządzenia zmieniającego znajdzie zastosowania do ściśle określonych, wskazanych wyżej postępowań prowadzonych w ramach procesu inwestycyjnego.
Wobec powyższego, Starosta pismem z 24 kwietnia 2014 r. wystąpił ponownie do Marszałka o udzielenie informacji, czy Marszałek, nadal uznaje się za organ właściwy do zmiany przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego. Pismem z 13 maja 2014 r. Marszałek podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
W odpowiedzi na wniosek Marszałek wniósł o wskazanie jego jako organu właściwego w sprawie objętej wnioskiem Starosty.
W uzasadnieniu Marszałek wskazał, że pismem z 23 września 2013 r. Spółka poinformowała organ o planowanej zmianie w zakresie elementów instalacji. Marszałek w trybie art. 214 ust. 2 ustawy p.o.ś. uznał, że planowana zmiana w instalacji wymaga zmiany warunków wydanego pozwolenia zintegrowanego w zakresie parametrów instalacji. W związku z powyższym, decyzją z [...] października 2013 r. Marszałek zobowiązał prowadzącego instalację do przedłożenia stosownego wniosku o zmianę pozwoleń w terminie do 31 stycznia 2014 r. Pismem z 31 stycznia 2014 r. Spółka poinformowała organ, że w związku z wejściem w życie przepisów rozporządzenia zmieniającego nastąpiła zmiana organu właściwego do załatwienia sprawy i wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego zostanie skierowany do Starosty.
Pismem z 28 lutego 2014 r. Marszałek poinformował prowadzącego instalację, że zgodnie z § 2 rozporządzenia zmieniającego, organem właściwym pozostaje marszałek województwa.
Marszałek wskazał, że dokonał literalnej wykładni § 2 rozporządzenia zmieniającego i uznał, że przedmiotowe przedsięwzięcie pozostaje przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a więc organem właściwym jest zatem nadal marszałek województwa.
Zdaniem Marszałka, z przepisów rozporządzenia zmieniającego nie wynikają ograniczenia stosowania przepisu przejściowego § 2. W ocenie Marszałka, brak jest więc podstaw do stwierdzenia, że § 2 rozporządzenia odnosi się tylko do postępowań prowadzonych na podstawie ustawy środowiskowej.
Marszałek podkreślił ponadto, że przedstawiona opinia Ministra Środowiska nie jest jednoznaczna i nie zawiera ostatecznego stanowiska resortu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Spór kompetencyjny ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów, co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni § 2 rozporządzenia zmieniającego, zgodnie z którym do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia uzyskano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach albo przynajmniej jedną z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dokonano skutecznego zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten ma charakter intertemporalny i przewiduje, że zmiana dokonana powyższym rozporządzeniem nie obejmuje określonego rodzaju przedsięwzięć, a ściślej rzecz ujmując, postępowań administracyjnych prowadzonych dla określonego rodzaju przedsięwzięć. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu konieczne jest zatem ustalenie zakresu obowiązywania powyższego przepisu, a w szczególności przedsięwzięć i postępowań, których norma ta dotyczy. Chodzi tu więc o przedsięwzięcia:
- 1. dla których uzyskano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach albo
- 2. dla których uzyskano jedną z decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej, który to przepis stanowi katalog decyzji wymagających wcześniejszego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach albo
- 3. dla których realizacji konieczne było zgłoszenie w rozumieniu ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), ale zgłoszenie to poprzedzone musiało być uzyskaniem decyzji środowiskowej.
Jak już wyżej wskazano, norma § 2 rozporządzenia zmieniającego ma charakter intertemporalny, jest więc normą o charakterze wyjątkowym i jako taka musi być wykładana ściśle. Przedstawiona więc przez Marszałka wykładnia celowościowa tej normy nie jest trafna. Celem normy intertemporalnej jest oczywiście regulacja skutków wejścia w życia zmian w dotychczasowych przepisach, a więc norma międzyczasowa reguluje kwestie, czy dawna, czy też nowa norma znajduje zastosowanie do stosunków prawnych, które powstały przed uchyleniem dawnej normy, a trwają nadal pod rządem nowej normy. Cel omawianej normy nie zakłada więc objęcia jej zakresem szerszego katalogu przedsięwzięć i postępowań niż to wynika z treści § 2 rozporządzenia zmieniającego. W tym przypadku chodzi więc o ścisłe wskazanie postępowań, w stosunku, do których stosuje się poprzednio obowiązujące przepisy, a postępowania te wskazano przez wymienienie decyzji, jakimi te postępowania się kończą.
Wśród tych postępowań nie wymieniono toczącego się na gruncie przepisów ustawy p.o.ś. postępowania w przedmiocie uzyskania bądź zmiany pozwolenia zintegrowanego, o którym mowa w art. 201 § 1 ustawy p.o.ś. Stąd też norma intertemporalna § 2 rozporządzenia zmieniającego nie znajdzie tu zastosowania.
Oznacza to, że w niniejszej sprawie przedmiotowa instalacja kwalifikowana jest na skutek zmiany rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a wiec stosownie do treści art. 378 ust 1 w związku z art. 183 ust. 1 ustawy p.o.ś., organem właściwym do wydania pozwolenia zintegrowanego jest starosta, w tym przypadku Starosta Warszawski Zachodni. Organ też będzie również właściwy do zmiany pozwolenia, co znajduje oparcie w normie art. 214 ust. 1 i 2 ustawy p.o.ś.
Z powyższych względów i na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. oraz w związku z art. 64 § 3 tej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę Warszawskiego Zachodniego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.
- - ---------------------- 1 5