Uzasadnienie
Pismem z 22 maja 2018 r. Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Starosty Koszalińskiego jako organu właściwego do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów - odzysk przy rekultywacji terenów niekorzystnie przekształconych, który będzie prowadzony na działce nr [...] obręb ewidencyjny [...], gmina [...].
Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego wskazał, że A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "Spółka") wystąpiła do Starosty Koszalińskiego o wydanie zezwolenia w zakresie przetwarzania odpadów. Teren objęty wnioskiem znajduje się w sąsiedztwie wyrobiska [...]. Spółka poinformowała również, że odrębnym wnioskiem wystąpiła do Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego o rekultywację przedmiotowego wyrobiska.
Po zapoznaniu się z wnioskiem i przeprowadzeniu oględzin w terenie, Starosta Koszaliński przekazał wniosek Spółki Marszałkowi Województwa Zachodniopomorskiego.
Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego wskazał, że według informacji uzyskanych od geologa wojewódzkiego, na przedmiotowej działce nr [...] nie było w przeszłości udokumentowanego złoża kopaliny. Nie prowadzono w tym rejonie badań geologiczno-poszukiwawczych ze złożami kopalin. Wynika to z analizy materiałów archiwalnych znajdujących się w wojewódzkim archiwum geologicznym oraz opracowania pod nazwą "Inwentaryzacja złóż i wyrobisk kopalin stałych oraz składowisk odpadów mineralnych z uwzględnieniem ochrony środowiska gminy Będzino". Złoże kopaliny [...] zlokalizowane jest na działkach o numerach: 5/1, 6/1, 7, 9 i 10 obręb [...].
Wobec powyższego działka nr [...] nie może być traktowana jako wyrobisko poeksploatacyjne. Zdaniem Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego, oznacza to, że w sprawie nie będzie miał zastosowania art. 41 ust. 3 pkt 1 b ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r., poz. 21 ze zm. – dalej jako "ustawa o odpadach"), ponieważ przedmiotowa działka nr [...] nie jest ani wyrobiskiem ani zapadliskiem.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Koszaliński podtrzymał swoje stanowisko o konieczności zastosowania w sprawie powołanego wyżej art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach, co uzasadnia właściwość marszałka województwa. Starosta Koszaliński wyjaśnił, że uzyskał kartę inwentaryzacyjną nieruchomości załączoną do decyzji komunalizacyjnej dla działki nr [...] obręb [...], gm. Będzino, z której wynika że teren przedmiotowej działki był przejęty jako użytek kopalny. Ponadto z danych z ewidencji gruntów i budynków wynika, że na działce nr [...] zaewidencjonowano użytek "K". Powyższe znajduje odzwierciedlenie również we wniosku, z którego wynika, że Spółka wnosi o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie niekorzystnie przekształconym w związku z prowadzoną eksploatacją wyrobiska "[...]".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Przepis art. 41 ustawy o odpadach reguluje zakres przedmiotowy zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz organy właściwe do ich wydania. Z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) tej ustawy wynika, że marszałek województwa właściwy jest dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg.
Spółka w sposób jednoznaczny wniosła o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów – rekultywacja terenów niekorzystnie przekształconych w związku z prowadzoną eksploatacją wyrobiska "[...]". Jak wynika z treści wniosku, działka nr [...] była wykorzystywana do gromadzenia kruszywa ze złoża "[...]", w wyniku czego teren został niekorzystnie przekształcony i wymaga prac rekultywacyjnych. Spółka została zobowiązana do odtworzenia nieruchomości przez wyrównanie terenu w nawiązaniu do istniejącego ukształtowania. Spółka zamierza zrekultywować teren niekorzystnie przekształcony. Odpady będą przywożone na teren działki, wysypywane ze środka transportu na powierzchnię poprzedniej warstwy i będą ugniatane spycharką przed zepchnięciem poza czoło warstwy poprzedniej. Nie ulega także wątpliwości, że Spółka zamierza wypełnić teren odpadami w ilości przekraczającej 25 000 Mg, do której to ilości odwołuje się art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) ustawy o odpadach. Masa odpadów przyjętych do rekultywacji ma wynieść łącznie 56 481,6 Mg.
W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego orzekającego w tej sprawie, organy w sposób nieuzasadniony ograniczają zakres stosowania cytowanego przepisu art..41 ust. 3 pkt 1 lit. b) ustawy o odpadach. Nieuzasadnione jest w tym przypadku sięganie do definicji przyjętej w ustawie z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2017 r., poz. 2126 ze zm. – dalej jako "Prawo geologiczne i górnicze"). Przepis art. 6 ust. 1 pkt 17 tej ustawy definiuje "wyrobisko górnicze" a nie "wyrobisko", do którego odwołuje się ustawa o odpadach. Należy przyjąć, że nie są to pojęcia tożsame, ponieważ "wyrobisko górnicze" jest pojęciem węższym, zdefiniowanym na potrzeby Prawa geologicznego i górniczego.
Natomiast art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) ustawy o odpadach dotyczy szerzej rozumianego wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych, na których zapadliska lub wyrobiska mają zostać wypełnione odpadami innymi niż niebezpieczne. Oznacza to, że przepis ten odnosi się do sytuacji, w których przede wszystkim na skutek działalności człowieka, ale również czynników naturalnych doszło do niekorzystnego przekształcenia terenu przez jego obniżenie, tylko w takim bowiem wypadku możliwe jest jego wypełnienie. Miejsca tak przekształcone będą zatem określone jako wyrobiska lub zapadliska, zależnie od tego, jaka była przyczyna niekorzystnego przekształcenia. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie również w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015 r., poz. 796). W pkt 1 załącznika mowa jest bowiem o wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk).
Również w tym przypadku brak jest wyraźnego odwołania do pojęcia "wyrobiska górniczego", a jednocześnie prawodawca posłużył się katalogiem otwartym terenów niekorzystnie przekształconych posługując się kwantyfikatorem "takich jak". Ścisłe rozumienie pojęcia terenów niekorzystnie przekształconych przyjęte przez organy prowadziłoby do nieuzasadnionego wyłączenia możliwości zagospodarowania terenów, które nie mieszczą się w wąskiej definicji wyrobiska górniczego. Konieczność szerokiego rozumieniu pojęcia wyrobiska, o którym stanowi art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) ustawy o odpadach znajduje dodatkowe, praktyczne potwierdzenie w stanie faktycznym tej sprawy. Jak bowiem wynika z akt sprawy, Spółka wystąpiła z odrębnym wnioskiem o zezwolenie na rekultywację wyrobiska [...] i wniosek w tym przedmiocie skierowała do Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego. W tym przypadku Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego nie kwestionował swojej właściwości rzeczowej, ponieważ wyrobisko [...] jest również wyrobiskiem górniczym w rozumieniu Prawa geologicznego i górniczego.
Przyjęte przez organy nieprawidłowe, wąskie rozumienie pojęcia "wyrobiska" doprowadziłoby zatem w tej sprawie do sytuacji, w której zezwolenie na przetwarzanie odpadów polegające na rekultywacji wyrobiska górniczego oraz zezwolenie na przetwarzanie odpadów dla terenu, którego powierzchnia została obniżona w związku z działalnością tego wyrobiska górniczego, wydawane byłyby przez dwa różne organy.
Planowane przedsięwzięcie mieści się w zamkniętym katalogu przedsięwzięć, o których stanowi art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) ustawy o odpadach. Z tej przyczyny organem właściwym rzeczowo i miejscowo w sprawie jest Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego.
Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego jako organ właściwy w sprawie.