Uzasadnienie
Wnioskiem z 1 sierpnia 2017 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska jako organu właściwego w sprawie wydania decyzji o rozłożeniu na raty administracyjnej kary pieniężnej nałożonej na A. w K. (dalej jako "Zakład") za przyjmowanie odpadów do składowania pomimo decyzji o zamknięciu składowiska odpadów we wsi Strąkowa.
W uzasadnieniu wniosku Marszałek Województwa Dolnośląskiego wskazał, że decyzją z 27 listopada 2013 r. wymierzył Zakładowi administracyjną karę pieniężną w wysokości 20.000,00 zł. Podstawą wymierzenia kary był art. 79c ust. 2, art. 79d ust. 3 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm. – dalej jako "ustawa o odpadach z 2001 r.") w związku z art. 246 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm. – dalej jako "ustawa o odpadach"). Zakład wniósł odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, które decyzją z 23 stycznia 2014 r. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Decyzja o wymierzeniu kary jest decyzją ostateczną i prawomocną (wniesione przez Zakład skarga i skarga kasacyjna zostały oddalone).
Pismem z 11 maja 2017 r. Zakład wystąpił do Marszałka Województwa Dolnośląskiego z wnioskiem o rozłożenie na raty administracyjnej kary pieniężnej.
Marszałek Województwa Dolnośląskiego uznał, że właściwy w sprawie jest Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 202 obecnie obowiązującej ustawy o odpadach z 2012 r.
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zwrócił akta sprawy Marszałkowi Województwa Dolnośląskiego uznając się za niewłaściwy do rozpoznania wniosku o rozłożenie na raty.
Marszałek Województwa Dolnośląskiego przedstawił regulacje dotyczące administracyjnych kar pieniężnych wynikające z obowiązującej ustawy o odpadach, jak również z ustawy o odpadach z 2001 r. oraz przepisy tymczasowe dotyczące administracyjnych kar pieniężnych. Na ich podstawie stwierdził, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary zostało już zakończone, więc obecnie należy stosować przepisy ustawy o odpadach z 2012 r. Oznacza to, że właściwym w sprawie jest Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska.
W odpowiedzi na wniosek Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Dolnośląskiego jako organu właściwego w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Rozstrzygnięcie sporu wywołanego wnioskiem Marszałka Województwa Dolnośląskiego wymaga przede wszystkim szczegółowej analizy stanu prawnego, w tym przepisów uchylonych, obowiązujących oraz intertemporalnych, a także wzajemnej relacji między nimi.
Stosownie do art. 79c ust. 2 ustawy o odpadach z 2001 r., jeżeli zarządzający składowiskiem pomimo decyzji o zamknięciu składowiska przyjmuje odpady do składowania, podlega karze pieniężnej w wysokości 20.000 zł. Jak wynika z załączonych do wniosku akt administracyjnych, tego rodzaju kara pieniężna została wymierzona w niniejszej sprawie, skoro ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 23 stycznia 2014 r. utrzymano w mocy decyzję Marszałka Województwa Dolnośląskiego z 27 listopada 2013 r. Postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy o odpadach z 2012 r. i w związku z tym toczyło się i zostało zakończone na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów z 2001 r. (art. 246 ustawy o odpadach z 2001 r.).
Po wejściu w życie ustawy o odpadach z 2012 r. poprzednio obowiązująca ustawa o odpadach z 2001 r. utraciła moc. Obowiązująca ustawa o odpadach przewidziała szereg rozwiązań intertemporalnych, stanowiących wyjątek od zasady obowiązywania nowych przepisów. Kar pieniężnych wymierzanych na podstawie ustawy o odpadach z 2001 r. dotyczą przepisy art. 246-248 nowej ustawy o odpadach. Przede wszystkim, w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu, z zastrzeżeniem art. 237 (art. 246 nowej ustawy).
Nowa ustawa o odpadach nie przewiduje wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za przyjmowanie odpadów do składowania pomimo decyzji o zamknięciu składowiska, ponieważ jest to obecnie wykroczenie (art. 189 ust. 2 pkt 13 ustawy o odpadach z 2012 r.). Nowa ustawa o odpadach przewiduje jednak, że do wpływów z kar pieniężnych wymierzanych na podstawie art. 79c ustawy o odpadach z 2001 r., stosuje się art. 402 ust. 12 i 14 art. 378 ust. 2a i art. 362 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 – dalej jako "p.o.ś.") w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (art. 247 nowej ustawy o odpadach). Oznacza to, że pomimo zmiany stanu prawnego, wpływy z kar pieniężnych, o których mowa w art. 79b i 79c ustawy o odpadach z 2001 r. odpowiednio wojewódzcy inspektorzy ochrony środowiska i zarządy województw przekazują na rachunek bankowy Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska w terminie do końca następnego miesiąca po upływie każdego kwartału.
Ponadto zarząd województwa przed przekazaniem na rachunek Narodowego Funduszu wpływów z kar, o których mowa w art. 79c ustawy 2001 r. o odpadach, pomniejsza je o 20 %, a kwotę uzyskaną z tytułu pomniejszenia przeznacza na koszty egzekucji ustalonej należnej kary oraz koszty weryfikacji ustalenia jej wysokości. Ustawodawca przewidział więc, że część kar pieniężnych mogła nie zostać uiszczona lub wyegzekwowana przed wejściem w życie nowej ustawy o odpadach i w związku z tym nałożył na województwo, którego organy były dotychczas właściwe do wymierzania, poboru i egzekucji, a także udzielenia ulg w spłacie niektórych administracyjnych kar pieniężnych i redystrybucji wpływów z tych kar, obowiązek dalszego przekazywania wpływów z kar na rachunek Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska.
Zgodnie z art. 79d ust. 5 ustawy o odpadach z 2001 r., "w sprawach dotyczących kar pieniężnych, o których mowa w art. 79b i 79c, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują odpowiednio wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska oraz marszałkowi województwa". Natomiast zgodnie z obowiązującym obecnie art. 202 ustawy o odpadach z 2012 r., "w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska".
Przedstawiona wyżej analiza przepisów prawa, prowadzi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do następujących wniosków. Administracyjna kara pieniężna za przyjmowanie odpadów do składowania pomimo decyzji o zamknięciu składowiska wymierzana przez marszałka województwa na podstawie art. 79c ust. 2 uprzednio obowiązującej ustawy o odpadach z 2001 r. jest rodzajem kary, której nie przewiduje obowiązująca ustawa o odpadach. Przepis art. 246 nowej ustawy o odpadach, jako przepis intertemporalny powinien być wykładany ściśle, niemniej niewątpliwie szeroki jest jego zakres przedmiotowy. Odnosi się on bowiem do spraw wszczętych i niezakończonych, do których stosuje się dotychczasowe przepisy "o karach pieniężnych", a więc przepisy rozdziału 9a ustawy o odpadach z 2001 r. Przepisy te przewidywały nie tylko przesłanki wymierzenia kary, ale również właściwe organy, a także odsyłały do działu III ustawy Ordynacja podatkowa powierzając marszałkowi województwa uprawnienia organu podatkowego.
Z kolei art. 202 obowiązującej ustawy o odpadach powierza wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska uprawnienia organu podatkowego "w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych", co należy odnosić do kar pieniężnych wymierzanych na podstawie ustawy o odpadach z 2012 r., a nie w ogóle administracyjnych kar pieniężnych. Ponadto, z woli ustawodawcy województwo zobowiązane jest przekazać wpływy z tytułu administracyjnych kar pieniężnych wymierzonych na podstawie ustawy o odpadach z 2001 r. na rachunek Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska, nawet jeżeli kwoty te zostaną uiszczone bądź wyegzekwowane już po wejściu w życie nowej ustawy o odpadach. Zarząd województwa jest zatem organem, któremu nadal przysługują określone obowiązki związane z egzekucją kar pieniężnych wymierzonych na podstawie dotychczasowych przepisów administracyjnych, a w konsekwencji to marszałek województwa powinien podejmować rozstrzygnięcia związane z udzielaniem ulg w ich spłacie, ponieważ to marszałkowi województwa ustawodawca powierzył uprawnienia organu podatkowego w tego rodzaju sprawach w odniesieniu do wpływów z administracyjnych kar pieniężnych nałożonych na podstawie art. 79c ustawy o odpadach z 2001 r.
Sprawa udzielenia ulgi w spłacie administracyjnej kary pieniężnej jest niewątpliwie sprawą nową w znaczeniu materialnoprawnym, ale jednocześnie nie budzi wątpliwości jej ścisły związek z samym wymierzeniem tego rodzaju kary pieniężnej. W tym znaczeniu w tej sprawie ma zastosowanie art. 246 ustawy o odpadach z 2012 r. Przepis ten powinien być interpretowany zgodnie z jego ratio legis, dla którego został ustanowiony, szczególnie uwzględniając obowiązywanie art. 247 ustawy o odpadach z 2012 r. Jest nim niewątpliwie powierzenie całości spraw dotyczących administracyjnych kar pieniężnych wymierzonych na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów organom dotychczas właściwym.
Powyższe oznacza, że organem właściwym w niniejszej sprawie jest Marszałek Województwa Dolnośląskiego. Jest on bowiem organem, któremu przysługują uprawnienia organu podatkowego w rozumieniu ustawy o odpadach z 2001 r. Takim organem nie jest wojewódzki inspektor ochrony środowiska, ponieważ nowa ustawa o odpadach w ogóle nie reguluje administracyjnej kary pieniężnej za przyjmowanie odpadów do składowania pomimo decyzji o zamknięciu składowiska. Analiza cytowanych wyżej przepisów prowadzi ponadto do wniosku, że wolą ustawodawcy było powierzenie marszałkowi województwa roli wierzyciela w sprawach kar pieniężnych, o których stanowił art. 79c ustawy o odpadach z 2001 r. Zachodzi to także po wejściu w życie nowych przepisów, o czym świadczy między innymi ustawowe zabezpieczenie finansów województwa przez przyznanie możliwości pomniejszenia kwot uzyskiwanych z tytułu kar i przekazywanych na rachunek Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska o kwoty pokrywające koszty egzekucji ustalonej należnej kary pieniężnej oraz koszty weryfikacji ustalenia jej wysokości (art. 402 ust. 12 i 14 ustawy p.o.ś. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie nowej ustawy o odpadach).
Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.